基于整体性治理的城生态环境治理策略研究.PDF

基于整体性治理的城市生态环境治理策略研究 彭 情 （湖南大学，湖南省、长沙市，410082） 摘要：整体性治理理论是二十世纪末兴起的一种治理理论，它强调的整合、信息技术的运用、协调、目标 与手段相互增强等治理理念和机制对我国实现政府的管理现代化具有非常重要的现实意义。城市生态环境 治理是一个涉及多个部门、多个层次的复杂研究领域，本文在响应党的可持续发展战略和生态文明建设 号召下，以整体性治理的视角探索我国城市生态环境治理的新模式，力求理清城市生态环境治理中各个因 素之间相互的关系，丰富城市生态环境治理的内容，推进我国城市生态环境建设的良性发展。 关键词：整体性治理；城市生态环境治理；整合策略 中图分类号： C93 文献标识码：A 一、 城市生态环境整体性治理的必要性 （一）整体性治理理论 1、定义 整体性治理理论是目前在西方最为推行和前沿的治理理论，希克斯在其著作《迈向整体 性治理 （2002）中将整体性治理理论定义为政府机构之间在充分沟通与合作的条件下，达 到有效的协调与整合，使得彼此的政策目标能够连续一致，政策的执行手段能够相互配合， [1] 创造相互强化的效果，达到没有间隙的合作治理。 波利特在其发表的 《联合性政府 一文 中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范 [2] 式。 简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强 调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规 章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果， 为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。 2、问题指向 “碎片化”与 “棘手性”是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。 希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态， 以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为， 整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”；“碎片化是一个复杂 的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由 [1] 来”。 韩保中则认为 “碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导 致各自为政的局面，无法 有效处理共同的跨界议题，造成政府机关别或整体政策目标执行 时的失败”。[3] 1 - - 棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出 “人民有许多联合性的难题 （Joined-upproblems）······这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的” [4] [5] “解决跨部门边界（Boundaries）的复杂难题，需要新的途径” “棘手性是指许多民生 问题跨越了数个部门的边界（Crossdepartmentalboundaries）,导致很难以单独的某个部 [1] 门独自解决的情形” 。按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质 的不能以单一部门的力量解决的，因此，整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决 这些棘手性问题的对策。 3、核心概 （1）目标与手段相互增强 希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为 整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目 标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为了渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎