论依法行政的基本原则---法治行政.doc

论依法行政的基本原则---法治行政 2004年3月22日,国务院印发了一个具有重大历史意义的文件———《全面推进依法行政实施纲要》,确立了建立法治行政,打造法治政府的总目标。为此,我国在依法行政的基础上提出了更高的目标和价值追求———法治行政。从1993年十四届三中全会第一次提出依法行政的概念以来,在十多年来依法行政实践中,我们都知道依法行政是依法治国的关键,而没有明确依法行政的目标是什么。通过十多年依法行政实践,法治行政作为法治国家的必然要求和组成部分,也日益被人们所接受和重视,我们国家逐渐明确了法治行政是依法行政的目标,依法行政是实现法治行政的途径。我国当前主要还是“依法行政”,这是针对我国政府机关长期缺乏依法办事的习惯,有必要加以强调。但“依法行政”(实现法治行政)也是必然的趋势。 一、依法行政的基本原则---法治行政的基本内涵 法治行政意识既然是行政领域的法治意识,其内涵就应当是法治意识与行政本质规定(社会资源的分配枢纽,国家强制力的执行机构)的互渗和融合,是法治精神融化于行政主、客体的观念和行为之中而形成的社会意识。依此思路,它应包含公共意识、法制和法律至上意识、正义意识三大要素。 (一)公共意识。这是法治的首要原则———民主原则在公共行政领域的展现,也是公共行政的基本价值所在。如果没有公共意识,法治行政就失去了基础。 公共意识体现行政权力的公共性质。这种公共性质的实现,一方面要求政府和行政人员必须以公民的公共利益为一切行政行为的出发点和归宿,另一方面也要求公民能够从“人民主权”的观念出发,视权力为天下公器,积极参加公共生活,勇于行使自己知政、参政、从政、督政的民主权利。公共意识是随着市民社会的兴起而产生和发展起来的。在前资本主义时代,阶级统治采取赤裸裸的专制形式,官场通行的是视老百姓为草芥的役民残民意识。“官主民仆”对他们来说是天经地义。儒家虽标榜“民为邦本”,甚至宣示“民为重,社稷次之,君为轻”,但目的乃在“本固邦宁”即巩固封建统治。所以讲了几千年也没有设计出任何以民众的公意制约君主及其朝廷专制权力的制度性设施。民众只是在替朝廷纳税贡赋服役时才是“本”,作为“人”、作为“民”都不过是“末”。近代启蒙思想家揭橥“主权在民”,认为政府是民众为了管理公共事务而建立和供养起来的,其职责只是办好公共事务。而市民社会以社团及其公共生活为组织形式和活动空间,以“人民主权论”为思想武器,经过长期的斗争才逐步争得制约和监督政府的权力。在这个过程中,公民拥有各种天然不可剥夺权利的意识,“纳税人供养政府,政府替纳税人办事”的意识,公民有权组织各种团体争取和维护自己权益的意识,才逐步生长起来。这就是公共意识。但资本主义的私有制使其政府的公共性在很大程度上流于形式,在许多事关公民根本利益的问题上经常背离公共意志。 (二)法制和法律至上的意识。这实际上是一个如何看待法制、法律在行政中的地位问题。是依靠法律制度还是依靠统治者的智慧和德行来治国,在东西方都有有过长期的 1 争论。而近现代的历史经验无可辩驳地证明,还是应该依靠完善的行政法律制度来治国更可靠些。行政法制主要包含以下一些内容:关于行政机构设置和人员构成的立法和规定;关于行政机构和人员的权力、责任、权利、义务的立法和规定:关于行政程序和工作制度的立法和规定;关于行政机构和人员及其行政行为的约束和监督的立法和规定,等等。有了完备的法制只是一种基础和前提,更重要的是法律是否至上,是否能够超越权力、金钱、感情等法外因素的干扰。法治的真精神,恰恰在于法律至高无上,无人可以例外,因为从逻辑上说,只要有一人可以超越法律,他就可能把其他人变成自己的奴隶。所以从法治的历史渊源看,其特别针对的恰恰是专制国王。当然,在中国两千多年的封建社会中,占统治地位的毕竟是儒家的德治或礼治的思想,这种思想主张以德教引导君主,以“天命所归”提高君主的责任感,以“天象示警”约束君主的行为。它不像法家那样重视法制,更不可能从立法上限制君主的专制权力。近代资产阶级极为注重法制和法律至上,美国著名法学家潘恩说得好:在专制政府中国王便是法律,而在自由国家中法律便应该成为国王。资产阶级强调法制和法律至上,起初是为了对抗和限制王权,在资产阶级掌握政权后则主要是为了调节本阶级的内部矛盾,使本阶级的根本利益不因个别集团的特殊利益而受到破坏;并以此封堵工人阶级对资产阶级根本利益的挑战。在资产阶级民主的前提下,它对于经济社会的稳定发展和体制改良起着不可忽视的作用。 (三)正义意识。正义是人类普遍认同的崇高价值。在中国,传统上更多地用公平、公正、公道、义来标示正义;在古希腊,它是公认的“四美德”之一。近代德国工人阶级最早的阶级组织、“共产主义者同盟”的前身就取名“正义者同盟”。恩格斯在论及共产主义者同盟的历史时曾说,正义者同盟时期“平等