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“四度”统一公共管理新视野 　　　[摘要]20世纪60年代以后。人类社会发展的形态出现了巨大的变化。在这剧烈变革的时代，公共管理作为新的科学，相继在世界各国得到发展。但在公共管理中，“四度”的提出确是分散的、零星的和缺乏系统性。文章旨在探讨如何将它们有机地结合和统一起来。 　　[关键词]“四度”统一；公共管理；新视野 　　 　　一、新时期公共管理面临的问题 　　 　　毋庸置疑，人类社会正处于一个巨变的时代。从整个世界范围来看，科学技术特别是现代通讯和信息技术的发展将人类社会带来革命性的变革与发展。“信息社会”一词表明现代通讯和信息技术对人类社会生活的政治、经济、文化、教育、军事等各个方面所带来的巨大影响。政府本身也随着历史的发展而不断变化，正如工业文明创造了科层制的政府治理一样，新的社会必然要求新的政府治理形态。自20世纪末兴起的全世界范围的政府改革，正是对新时代变革的回应。政府仍然是我们这个时代的核心管理者或治理者，但是环顾四周，政府治理的环境将会更加动荡、更加不平衡、更加复杂、更加变化多端。总之，公共管理面临着更加严峻的挑战。 　　 　　(一)如何发展民主法治社会的基本价值 　　政府治理绝非是一个理性价值的追求工具。公共管理的一个重要使命在于扮演执行与捍卫民主宪政的角色，这就是说它要致力于发展、弘扬民主治理过程的合法性。既然民主、法治、自由、公民权、公共利益、公共服务、社会公正等价值如此的重要，人们经过无数的流血与努力争取并将它写入宪法，构成民主法治社会的基本价值取向，那么，公共管理便有责任维护并发展它。公共管理对民主宪政基本价值的回应和落实，关系到政府治理的合法性问题，关系到政府权威和公共利益的维护。 　　 　　(二)如何平衡政府与市场的作用 　　理论研究和实践经验表明：政府与市场作为控制社会的两大力量，在推动经济和社会发展中均起到重要的作用，一个有效的政府和一个较为完备的市场机制是推动经济发展的两个动力阀。国家中心主义和市场中心主义的偏颇观点对于经济发展都是有害的，过分强调任何一方面的作用都可能造成灾难性的结果。政府与市场不是谁取代谁的问题，而是二者有机的配合和协调的问题。平衡二者的作用，才能达到提高国家竞争力和人民生活质量的目标。 　　 　　(三)如何重振公民对政府的信任 　　在美国等具有个人主义传统的国家，人们对政府的不信任由来已久。自20世纪60年代始政府遭遇信任危机，公众对政府的作用、使命、运作方式产生了怀疑，“抨击官僚”成为时尚。在美国，据统计，“声称在大部分时间里不信任政府秉公办事的人数，从1958年的23％增加到了1980年的78％”。面对这种情况，前总统克林顿曾说，我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决这一问题，否则其他问题都无从谈起。 　　 　　(四)如何发展有效的组织体制 　　官僚组织体制是工业化时代的产物，已不能适应变化了的环境的要求，关于未来组织形态，人们有不同的论述，也给予不同的称谓如网络组织、学习型组织、后官僚组织等。可以肯定的是，未来的公共组织应该是弹性化的、整合的、透明的组织；为公民提供整体服务的组织；跨功能的组织；与社会有广泛联系的组织。 　　 　　(五)如何重建公共管理的道德秩序 　　毫无疑问，一个高尚的国家和社会是由良民与良官共同建构的。诚如行政学家哈特所言：“公共管理不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德的追求。”可惜的是，在当今的公共管理领域充满了暧昧的伦理环境，道德的言论越来越少，既缺乏一致认同的道德准则，也缺乏对道德追求的关注。 　　那么，新时期公共管理为什么会出现这些挑战呢?笔者认为，一方面是政府治理环境的变化引起的；另一方面是缺失“四度”所致。 　　 　　二、“四度”统一在优化公共管理中的作用 　　 　　所谓“四度”统一，即是知名度、美誉度、透明度和满意度的有机结合。“四度”统一对公共管理的有效运行至关重要。恩格斯曾说过：“国家权力对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定的时期都要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的大量浪费。”恩格斯在这里告诉我们，公共管理对社会的作用有正负两个作用方向，而人的行为会影响到公共管理的实施。那么，“四度”统一的公共管理理念就显得至为关键了。 　　 　　(一)使行政组织结构合理化以便提高行政效率 　　21世纪是一个高度组织化的社会，人们