解读水利行政事业单位合同订立环节风险控制.docVIP

　　解读水利行政事业单位合同订立环节风险控制 　　作为水利社会事务的监管者和公共服务的提供者，水利行政事业单位在推动水利事业发展和促进经济社会发展过程中起着极其重要的作用。基于履行职能或内部事务管理的需要，水利行政事业单位可向社会购买货物和服务，也可作为水利基本建设项目法人组织进行工程采购。有的事业单位因提供社会服务而收取服务对价，成为平等的合同主体，此时水利行政事业单位必须按照市场经济规则和合同法律规定行使权利、履行义务，这就要求水利行政事业单位加强内部管理，规避风险，突出重点，加强合同风险控制。 　　按照合同要素和管理流程， 根据重要性原则， 笔者暂将合同管理划分为合同订立、履行、结算、验收、纠纷处理与登记归档等关键环节。本文仅就水利行政事业单位合同订立环节的风险控制进行阐述，以供商榷和参考。 　　一、合同风险控制的必然性 　　水利行政事业单位运行经费主要是财政拨款、事业收入，形成的资产属于水利国有资产。行政事业单位的内部控制管理具有极强的社会示范作用，保证资金资产的安全完整极为重要。为规范行政事业单位内部控制，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》，对于行政事业单位内部控制建设的总体目标、遵循原则以及如何建立和实施内部控制进行了制度安排。合同是行政事业单位对外发生经济业务往来的重要形式和载体，行政事业单位进行政府采购、开展工程建设、取得事业收入和经营收入，均属于平等主体之间基于民事权利义务关系设立、变更和终止的契约行为，即合同行为。近年，水利资金投入巨大，合同成为水利行政事业单位基于内部管理、防范风险、预防腐败等要求必须加强控制的重点领域和重要事项。 　　二、合同订立环节的风险类型 　　水利行政事业单位合同订立环节主要是指合同签署及合同签署前的准备阶段，其风险主要类型包括且不限于以下几个方面： 　　1.合同管理制度缺失风险 　　如果没有建立完善的合同管理制度，将会导致合同管理行为有失规范，管理权责不清，合同范围和条件不明确，可能会出现很多合同管理问题。诸如，应当订立合同的经济事项未订立合同，或者违反法律禁止性规定签订合同等，从而产生违反法律规定的事实和风险，可能导致行政事业单位蒙受经济损失。 　　2.化整为零违规操作风险 　　在合同策划过程中，可能会出现故意规避国家有关规定，将本应当按照政府采购规定执行公开招标等采购方式的项目故意拆分成小标项目的行为，将需要高级别审批的重大合同拆分成若干不重要的合同，逃避外部监督和内部管理，导致经济活动违法违规或失控。 　　3.对方资质能力欠缺风险 　　合同对方选择失当，市场调查不够，资格审查不严，所选择的合同对方不具备相应的资质或能力，导致合同目的无法实现，也可能造成较大经济损失和恶劣影响。 　　4.违反程序超越权限风险 　　不履行或不完全履行审批程序、未按授权审批权限订立合同、合同印章疏于管理、管理程序缺失、相关资料不全的情况，可能导致未经授权或超越权限订立合同。 　　5.重要条款约定缺陷风险 　　有些经济事项技术性强、法律关系复杂， 需要相关专业人员参与，如果合同管理或参与人员不具备专业素质和能力， 对合同重要条款未经反复研究、论证和磋商，导致合同形式不当、重要条款约定存在缺陷，可能使单位面临诉讼风险或造成经济损失。 　　三、合同订立环节的风险控制目标 　　合同风险管理始于合同订立，合同订立阶段风险控制尤其关键。合同订立阶段风险控制应当达到以下几个目标。 　　1.操作规范 　　订立合同应当规范， 确定操作流程，对于合同范围、订立形式与合同标的的选择性和禁止性内容作出规定。 　　2.权责明确 　　合同管理相关各方权责不清是合同风险的重要根源之一， 缺少明确的权责划分，造成权利滥用、推诿塞责，导致合同订立风险的案例比比皆是。 　　3.监管有力 　　合同订立包括合同签署前的立项、准备、磋商、签章和预算管理等，各项工作应处于监管之下，单位内部应当建立较为完善的内部控制部门，保证不相容职务适当分离， 实现各部门之间相互独立、相互联系又相互制约。 　　4.形式合法 　　水利行政事业单位资金以财政资金为主， 由公权力来保障;即使使用自有资金，其国有资金属性也要求水利行政事业单位必须按照政府采购、招标投标管理等有关规定采用适当方式订立合同。合同法、担保法等法律法规就有关民事行为订立合同形式和合同成立生效条件作出了明确规定， 水利行政事业单位也应当严格遵守。 　　5.避免损失 　　虽然水利行政事业单位不以营利为目的， 经济活动也非其中心工作，但水利行政事业单位运行所需的资金安全、资产完整是其行使公共服务职能的基本保障。一般而言，对外交易可能产生损失风险的合同行为，在合同订立环节存在缔约风险等。因此，避免损失是风险防控的重要目标。 　　四、合同订立环节的风险控制措施 　　合同订立环节是合同全