寻求负责任的财政分权政策.PDFVIP

寻求负责任的财政分权政策 拉里•施罗德  蔡 岚 译 刘亚平 校 【摘 要】在过去的30年里，中当国高速发展始露端倪之时，世界上大多数发展中国家已着手实施(或 至少接受了)向次国家级政府分权的理念。西方公共财政和公共行政理论认为，制度安排中的这些转变将造 福于社会。而此类改革中引起政策制定者和分析者们广泛关注的一个问题是，财政分权后，次国家级政府 在何种程度上是“负责任的”，以及怎样的政策工具能提高这种责任性。论文视地方政府的责任为一个两 维概念并回顾了责任工具的相关理论和实践。在理想情况下，地方政府均对当地居民和中央政府负责。尽 管呼吁和退出往往被视为地方问责的最主要机制，但也有文献提出诸如公民社会、参与方式和媒体等机制 也起到了作用。对中央政府的财政责任一般通过某种财政审计的方式来实现；当然，也会有一些其他的方 法。论文概略地总结了在中国行政环境中这些方法的可行性及其应用。 【关键词】财政分权 责任 政策工具 30 年的时间，不仅对于中国作为国际经济强国的崛起和行政国家的转变而言意义非凡， 而且对世界范围内有关行政和财政分权的讨论也非常重要。几乎与中国逐步实行经济自由化 同时，财政经济学家、政策分析家和政策制定者也开始愈加关注发展中国家的次国家级政府 在提供公共服务上的潜能。虽有个别例外① ，但发展导向的学者和政策分析家们对分权的兴 趣及有关文献，约在 30 年前就真正出现了。此后，就分权政策的可能性而言，几乎没有一 个发展中国家尚未特别讨论过（甚或实施过）分权政策。 在开始讨论有关地方政府责任的核心话题之前，不妨简要回顾一下中国之外各国实施分 权政策的原因② 。正如许多学者所指出的(Manor，1999；Shah，2004)，20 世纪 70 年代到 80 年代初，世界上许多国家开始更认真地对待分权是有原因的。二战后，发达国家和发展 中国家都建立了强大的中央政权。战后大约 20 年，许多发展中国家摆脱了欧洲各帝国的殖 民地统治，从而获得独立。其中许多国家延续了殖民历史的遗留（体制），即试图建立一个 强大的中央集权国家。建立了强大中央计划体制的苏联经济似乎也在强劲发展。                                                              拉里•施罗德（Larry Schroeder ），美国锡拉丘兹大学麦克斯韦尔学院，教授；蔡岚，广东外语外贸 大学，讲师；刘亚平，中山大学政治与公共事务管理学院、行政管理研究中心，副教授。  ①一个很好的例子就是希克斯（Ursula Hicks）的书：《来自底层的发展：英联邦发展中国家的地方政府和财 政》（Hicks，1961）。虽然书中重点讨论的是英联邦国家，即那些处于英国殖民统治下的国家，但此书很 好地描述了发展中国家有关财政分权的诸多问题，这远在该话题流行之前。  ②考虑到多数人较熟知中国分权政策的历史，这里就不再赘述（Lin et al.，2006；Martinez‐Vazquez ，2006；   Shen et al.，2006)。    1 到 1970 年代，世界经济动荡，这部分是因为石油价格的猛涨。许多国家都陷于“滞胀” 境地。而且，许多发展中国家的这种增长缓慢乃至停滞，导致公众对中央集权计划大失所望。 众人皆知公共服务（特别是重要的地方性服务），如教育、卫生，以及地方基础设施建设（如 道路），并未由中央机构提供。这样就为公共服务提供机制的某种变革创设了环境。 有证据表明， 1970 年代后期当中国正进入经济自由化和行政重构的新时期时，国际捐 助界（特别是双边援助者们）开始对促进分权以改善发展中国家经济状况感兴趣① 。虽然有 学者（Manor ，1999：29)认为世界银行和其他多边借贷机构并未积极支持发展中国家的分 权，但 1983 年世界银行出版的工作论文被广为引用，表明这一政策倡议在那里正赢得某种 支持(Rondinelli et al.，1983)。到1990 年代中期，世界银行已建立起自己的研究和发布