IMF治理中合法性及运作效率之间平衡问题.docVIP

IMF治理中合法性及运作效率之间平衡问题摘要：本文讨论了加强IMF治理的持续努力中所需深入探索的一个问题，即提高合法性和提高效率两个目标之间的替换关系的存在，加强IMF合法性的治理特性也许会弱化它的运作效率。本文主要从两个方面讨论这种替换关系的存在：一是政治权力对技术专家型官员决策的控制；二是IMF决策制定中的透明度问题。不过，合法性与运作效率之间的替换关系并非不可避免，挑战在于寻求能够改善这种替换关系的可能路径。 关键词：合法性 IMF 运作效率 替换关系 中图分类号：D803文献标识码：A文章编号：1005-4812（2012）04-0072-79 国际组织的合法性意味着其行动必须被看作是在表达主权国家委托给它的权力。牛津大学教授耐瑞·伍兹曾指出，国际组织实现其目标的能力最终依靠它的合法性。一个被认为合法性不足的国际机构将在实现其目标的过程中面临重大障碍并可能变得无效。然而，加强合法性通常要求对国际组织的运作施加限制，例如投票规则，权力制衡，透明度要求等，这些限制在原则上可能会与国际机构的运作效率（即在不浪费资源的情况下追求其目标）产生冲突，从而导致合法性和运作效率之间潜在的替换关系。这种替换关系对于任何公共机构都是常见的，但对于国际机构而言则更为严重。这是因为，向国际机构委托权力仍然是一个政治上有风险的行为，这意味着针对国际机构设置的增强合法性的约束可能会更为严厉，从而可能更消极地影响它们的运作效率。 本文旨在分析IMF治理中存在的合法性与运作效率之间的替换关系，主要从两个方面讨论这种替换关系的存在：一是政治权力对技术专家型官员的决策的控制；二是IMF决策制定中的透明度问题。 在进入详细讨论之前，先说明两点。第一，本文对效率与合法性之间存在替换关系的强调并不意味着这种替换关系是不可避免的。例如下文将提到的，集中于事后问责制的政治监督形式就不会直接影响运作决策，在不同成员国之间的政治控制分配上的合理调整（主要是增加发展中国家的投票权和发言权），以及在IMF管理层选拔上的更加透明的程序，也可能在提高IMF合法性的同时并不会损害效率。因此，治理改革应当旨在寻求能够改善这种替换关系的可能路径。第二，评估合法性与运作效率之间的替换关系的量值无疑是一项困难的、实质上是主观判断性的任务，但这不能成为忽视这种替换关系存在的理由。 一、政治监督与运作效率 国家行政当局的紧密控制是提高国际机构合法性的一个途径，但这可能导致从技术角度来看的次优决策。在正式层面上，对IMF的政治控制是普遍的。在实践中，由于受到信息处理过程的限制，这种控制没那么普遍。然而，从效率上看，这种控制造成的成本仍不可忽略。 1 对IMF治理结构的概观 IMF的治理结构包含四个实体： 第一，各国利益的直接代表。正式代表各国利益的主要机构是理事会（它包括各国财政部长和央行行长）及其附属的国际货币和金融委员会（IMFC）。这些机构提供了政治监督的根本来源，但不经常开会（一般每年一次）。 第二，执行董事会。IMF共有24名执行董事。除了那些由基金组织《协议文本》中保留给理事会的权力以外，执董会行使所有管理基金组织业务的权力。执董会对管理层和工作人员进行密切的政治监督，每周至少在基金组织总部开三天的会。这样，IMF的股东代表们差不多在一个日常的基础上监督基金组织的工作，批准它的决策。这与私有公司相比，是一个不同寻常的治理特性。 第三，由执董会任命的总裁，同时是IMF的首席执行官，工作人员的首脑和执董会的主席。通常把总裁、第一副总裁和其他副总裁统称为“管理层”。 第四，目前由2700名国际公务员组成的工作人员代表IMF的“技术”声音（technicalvoice）。他们以类似于中央银行的雇员在国家层面上执行货币政策的方式执行IMF的政策。 这个治理结构——尤其是执董会在制定和监督IMF决策中的角色——表明了从政治到技术方面的相对有限的代理程度。为了考察决策权的实际分配，有必要回顾IMF治理结构中的不同组成部分之间——尤其是代表政治力量的执董会和成员国政府与代表技术力量的管理层和工作人员之间——的关系是如何演变的。 2 相关的历史演变 在IMF建立时，政治监督的适当程度就是被热烈争论的一个主题。在这个问题上英国与美国的立场截然不同。美国代表团以亨利·迪克特·怀特（Harry DexterWhite）为首，主张紧密的政治监督，要求设立一个在IMF总部工作的董事会。英国代表团以约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）为首，反对紧密的监督。 从一开始，英国人对IMF独立性的诉求就很清晰。用凯恩斯的传记作者罗伯特·斯基德尔斯基（Robert Skidelsky）的话来说：“英国人希望IMF和WB成为非政