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城乡规划违法建设法律界定及其要素研究摘要：违法建设一直是城市规划建设和管理中的难题，但在我国现有法律法规中，始终没有对违法建设进行明确的法律界定。为了有效遏制和查处违法建设，亟需从法理学角度对违法建设的要素合理分析，根据违法建设的性质进行合理的分类和法律评价。 关键词：违法建设；法律界定；法理学 一、引言 随着我国城镇化进程的加快，违法建设及其查处工作日益成为城乡规划建设和管理的热点。由于城乡发展定位的提升，土地利用和空间布局需要较大地调整，原有的城市规划管理已不能有效地满足区域经济的高速成长。尤其是城乡二元土地利用模式的限制，部分地区规划滞后，缺乏有效的实施和监督机制，违法建设迅速蔓延，已成为经济低层次、粗放型增长的载体，不仅浪费稀缺的土地资源，而且侵犯公共利益，侵占城乡规划道路和公共服务设施，甚至危害城乡公共安全，亟需我们从体制机制的层面加强查处力度，更需要我们依法行政，从法理学等角度进行梳理和分析。 二、违法建设的法律界定 任何建设行为都必须具备法律法规规定的要件，如果缺乏这些要件，就可以说这种行为是违法建设。在我国行政执法和司法实践中，由于国家立法机关没有统一的法律界定，各行政主管部门和地方政府均按照各自的分工职责，分别行使违法建设相应的查处权。 （一）违法建设的相关法律规定 我国《城乡规划法》、《土地管理法》、《建筑法》等法律、法规、规章依据其立法目的的不同，从违法建设查处的角度，对违法建设行为的界定各有侧重（见表1）。其中，为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，《土地管理法》从土地用途管制的角度，对“非法占用土地”或者“非法转让土地”上新建的建筑物和其他设施进行查处。为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展，《建筑法》从建筑活动监督管理的角度，对“未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的”违法建设进行查处。 为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，《消防法》规定对“依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格，擅自施工的”或“依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的”违法建设行为进行查处等。为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，《水法》规定“禁止在河道管理范围内妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”；为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全，《防洪法》规定“需要占用河道、湖泊管理范围内土地，跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续；安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行”。 为了加强公路的建设和管理，促进公路事业的发展，《公路法》规定“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物”；为了保障铁路运输和铁路建设的顺利进行，《铁路法》规定“修建妨碍行车瞭望的建筑物的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除”；为了保障民用航空活动安全和有秩序地进行，《民用航空法》规定，禁止在依法划定的民用机场范围内和按照国家规定划定的机场净空保护区域内，修建“可能在空中排放大量烟雾、粉尘、火焰、废气而影响飞行安全的建筑物或者设施”、“靶场、强烈爆炸物仓库等影响飞行安全的建筑物或者设施”、“不符合机场净空要求的建筑物或者设施”等。 除此之外，《物业管理条例》、《城市绿化条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法规、规章也分别从行业、部门管理的角度，针对特定范围内违法建设进行查处。从某种程度上说，违法建设法律界定的支离状态，对违法建设的查处产生了消极的影响。 （二）城乡规划领域违法建设的法律规定 《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）是我国城乡规划领域的基本法律制度。借鉴国外规划立法经验，结合我国国情、当前经济社会体制和城镇化发展等特点，《城乡规划法》进一步强化了城乡规划管理，建立统一的城乡规划体系；加强并完善了城乡规划监督，明确城乡规划的强制性内容，保护社会和公共利益，保障规划实施的严肃性。但该法仍未具体明确违法建设的法律界定，仅从城乡规划的制定、实施和修改等方面，对规划建设行为进行规范；并从监督检查和法律责任的角度，对违反城乡规划的行为进行约束和处理，指出对“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”和“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的”行为应当进行行政处