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第九章 环境管理模式 (二)基于末端控制思想的传统环境管理模式的建立 20世纪50年代以来，在整个世界范围内，特别是在发达国家，环境污染造成了社会公害，防治污染、保护环境到了刻不容缓的地步，成为这些国家迫切需要解决的重大课题。各国相继制定了污染控制为主的法规，要求工矿企业在限定时间内达到环境标准。美国对此简称为“命令---控制”(command and control)模式，也有人称它为“管道末端”(end of pipe)治理，或叫“末端技术”(end of pipe technologies)。 早期的环境问题多以个案纠纷的形式出现，对此大多由法院引用传统刑法相关的法律原则和制度来处理。到20世纪60年代，随着环境危机的日益深化，社会普遍存在着谴责污染、呼吁政府干预的要求。大多数国家开始采取设立专职机构、制定环境标准、设立禁止性规范、要求行为义务等方式，调整大量出现的环境冲突。这种基于末端控制的传统管理模式，成为当时各国政府管理环境，调整环境冲突的主要手段。 末端控制的环境管理模式具有线性经济模式的基本特征： 是一种由“资源- 产品- 废弃物排放”单方向流程组成的开环式系统; 在对废弃物的处理与污染的控制时强调的是对企业自身制造过程中的废弃物的控制,而对分销过程与消费者使用过程中所产生的废弃物则不予以考虑与控制; 其环境管理的目标是通过对制造过程中的废弃物与污染的控制达到规制最低排放标准与最大排放量的要求,规避环境规制所产生的风险。 事实上上述三个假设前提均不存在:自然资源不是永续存在的,同时是有限的;产品在分销与使用过程中产生了大量的废弃物,如日益受到关注的电子垃圾已经对自然环境产生了巨大的环境压力;自然系统自然降解、吸纳和消除废弃物的能力是有限的。以管道控制为核心的末端控制的环境管理模式不能实现人和自然的和谐发展。 二、末端控制传统环境管理模式的实践 (二)中国末端控制传统环境管理模式的实践 环境法规定了对企事业单位等实行排污收费制度，国务院还颁布了《征收排污费暂行办法》，在全国范围内对废水、废气、废渣、噪声、放射性污染物等的排放者实行收费，试图以此给排污者施加一定的经济压力，促使其防治污染。但由于企业利益约束机制不健全、费率偏低等原因，实践中难以产生刺激作用。 此外，制定和执行污染物排放标准都是以“末端处理”行为为主要目标。虽已引入排污许可证制度，确定排污总量，对各污染源下达允许排放的指标，但仍未跳出污染物“末端处理”的圈子。 三、末端控制传统环境管理模式的弊端 三、末端控制传统环境管理模式的弊端 　 ③环境问题给世界各国包括发达工业国家带来了越来越沉重的经济负担，控制污染问题之复杂，所需资金之巨大远远超出了原先的预料，环境问题的解决远比原来设想的要困难得多。据美国联邦政府的统计资料，以往几十年中环境保护预算资金的99％是用于废物产生后的污染控制上，只有不到1％是用于削减废物的产生上。据统计，有30％～60％的工业污染是可以通过公司自身的财务范围和现有的管理手段和技术就可以避免的。这意味着以往环境投资的大部分被用于解决由于管理失误带来的环境问题。 第二节 污染预防为基础的环境管理模式 美国1990“污染预防法” 调查——国会发现 　　(1)每年美国生产数百万吨的污染物，而且支付数百亿的美元以控制这些污染。 　　(2)对于工业有许多的机会可以通过经济而有效地改变生产、操作和原材料使用而从根源上减少或预防污染。这种改变实质上为工业生产解决了减少原材料消耗、污染控制与补偿费用的问题，同时也有助于保护环境和减少工人健康与安全上的风险。 　　(3)由于对工业生产所适用的现行法规仅着眼于处理排放而不是从根源上削减，因而从根源上削减的机会并不常为人们所认识。现行法律没有重视多媒介的污染管理；企业在采纳削减方案及克服体制障碍方面需要信息和技术支持。 　　(4)源削减与废物管理和污染控制截然不同且更令人满意。环保局需要重视历史上忽视源削减的做法。 　　(5)作为通过源削减污染预防的第一步，环保局必须制定一项削减规划，收集并散发信息，向各州提供财政支持，并实施本法律中提出的其他活动。 源消减与废物管理和污染控制有原则区别，且更尽人意。 全面表明了美国环境污染防治战略的优先顺序：污染物应在源头尽可能地加以预防和消减，未能防止的污染物应尽可能地以对环境安全的方式进行再循环，未能通过预防和再循环消除的污染物应尽可能地以对环境安全的方式进行处置或排入环境，这只能作为最后的手段，也应以对环境安全的方式进行。 污染预防：在人类活动各种过程中，如材料、产品的制造，使用过程及服务过程，采取消除或减少污染控制措施，它包括不用或少用有害物质，采用无污染或少污染制造技术与工艺