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城市规划中公众参及权探究[摘要]社会主义市场经济的发展以及我国城市化进程的加速进行使得城市规划中的公众参与作为解决我国城市化进程中所发生社会矛盾之途径的重要性突显出来；以权利本位范式为视角，城市规划中的公众参与权概念呼之欲出，城市规划中的公众参与权是社会主义市场经济的必然归结，是社会主义民主政治的内在要求，是风险社会科学决策的必然选择，也是社会主义和谐社会构建的应然诉求。 [关键词]公众参与 城市规划 公众参与权 存在基础 [收稿日期]2012- [作者简介]付健，男，吉林大学法学院2010级法学理论专业博士研究生。 [基金项目]吉林大学研究生创新基金资助项目（项目编号 一、导论 改革开放三十年来，随着我国市场经济体制的改革与发展，利益主体的数量激增，利益主体逐渐分化，主体维护自身利益意识的也不断增强。而伴随着我国城市化进程的加速发展，城市化进程中涉及多方利益主体的矛盾和冲突等也越来越频繁、突出，这集中表现在城市化进程中发生的日益突出的群体性事件，例如，2007年的厦门PX项目事件， 2008年的甘肃陇南拆迁事件， 2011年的广大乌坎事件， 2012年的四川什邡钼铜项目事件以及江苏启东事件等等。这些社会矛盾的解决必须改变过去由政府单一主导城市规划建设的城市化发展模式，保证相关利益主体参与到城市化发展的进程中来。以厦门PX项目事件为例，城市规划中公众参与的缺失成为引发此次事件的重要和深层原因，[1]因而，城市规划中的公众参与问题成为城市治理进而成为城市化发展进程中关注的重点，近年来也逐渐成为学界关注和讨论的热点。 二、城市规划中的公众参与 正如有学者指出：“没有一个政治概念像公众参与这样在近几年的中国政治话语和学术中那样流行，而使用又是那样模糊混乱。”[2]（1）笔者认为，公众参与是在20世纪60年代民权运动发展以来所出现的特定社会现象，“公众参与”这一概念只有在参与民主的理论框架中才能得到恰当理解和有效界定，“公众参与”只有在区别于代议制民主所包含的政治选举以及结社、集会、游行、示威等街头抗议活动时，才有其自身独特的所指，因而，本文主要在以下意义上使用“公众参与”：“作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程，它不包括选举，也不包括街头行动和个人、组织的维权行动，” [2]（5-7）它更强调公众在与政府和平、理性沟通、对话、协商的基础上参与公共事务和公共治理的行为与过程。 城市规划中的公众参与是公众参与在城市规划领域的重要实践，同时，城市规划中的公众参与也推动了公众参与的进一步发展。 作为现代意义上的城市规划发源地的美国早在20世纪20年代就已经对城市规划的公众参与进行了制度上的规定。[3]（30-40）英国早在1947年颁布实施的《城乡规划法》中就已经允许社会公众就城市规划发表意见，并且可以针对不满意的规划提起诉讼，到了20世纪60年代，基于对之前公众参与城市规划模式的不满，公众开始更加主动直接地参与到规划中来，“公众参与规划”的意识得以真正诞生。[4] 20世纪60、70年代，随着“城市抗争运动”的兴起，法国理论界开始质疑以威权主义和技术官僚主义为特征的社会管理模式，开始出现要求“地方自治”和“公众参与”的呼声，70年代开始出现了公众参与的热潮，城市规划中的公众参与也如火如荼地展开。[4]1962年，保罗·达维多夫与托马斯·瑞纳发表了著名的《规划选择理论》一文，该文创立了城市规划公众参与的理论基础。[5] 1965年，保罗·达维多夫又发表了《规划中的倡导和多元主义》一文，该文强调城市规划中城市社会各方利益主体的参与和协商。[6] 1969年，由斯凯夫顿任主席的由英国负责规划事务的政府部长组建的特别小组提交了著名的“斯凯夫顿报告”，这被认为是英国公众参与城市规划发展的里程碑。同年，雪莉· 阿恩斯坦发表了《公民参与的阶梯》，[7]这篇文章“对公众参与的方法和技术产生了巨大的影响，为公众参与成为可操作的技术奠定了理性的基础，至今仍广为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用”。[4]（13） 我国城市规划中的公众参与在20世纪80年代已经出现，1980年制定的《城市规划编制审批暂行办法》使得公众参与规划的精神在我国的规划立法中得以初步显现；1991年为了配合1990年的《城市规划法》的施行而颁布实施的《城市规划编制办法》规定了规划过程中展开公众参与的原则性要求；[3]（40-5