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论台湾土地开发许可制及其对大陆地区启示摘 要：台湾土地开发许可制由“容积移转”运作机制与“增量利益公共回馈”分配机制构成。台湾地政机构分别在地狭人稠的都会区与环生系统脆弱的农业区以及两区域间主导实施土地开发许可制，旨在达到发展经济与保育农地的双重目的，实践中取得良好效果。在性质上，开发许可制介于土地用途分区管制制度与土地发展权制度之间，是一种准市场化运作的土地开发与管理制度。大陆地区在构建土地发展权制度与配置土地发展权过程中，可借鉴台湾土地开发许可制，在将土地发展权国有化基础上，完善其在政府、土地原权利人与社会公众之间的合理分配比例。 关键词：开发许可制；容积移转；增量利益公共回馈 作者简介：金 俭，南京大学法学院教授，博士生导师（江苏 南京 210093） 吕 翾，南京大学法学院博士研究生（江苏 南京 210093） 一、台湾土地开发许可制的缘起与价值 1. 台湾土地开发许可制的缘起 台湾都会区地狭人稠，发展空间受限，非都会区因客观地质结构与经受长期的掠夺式开发，生态系统脆弱。为应对此情，台湾当局决定统筹全岛土地，实行更严格的分区开发计划与土地用途管制。具体举措为：在都会区，土地依照“都市计划法”及相关配套法令在区域内实行土地用途与功能分区，区内各块建设用地须严格按照都市计划法令所确定的用途进行开发。在非都会区，依照“非都市计划法令”及“农地农用”原则，来落实农地用途管制与农业功能区划。除经法定程序准许用途变更外，任何开发不得变更规划区内因各类“计划法令”所确定的开发用途、功能区划与开发强度。土地开发许可制在实行之初，有效遏制了台湾地区在20世纪七八十年代“经济起飞”阶段因工业化、城市化快速扩张而大规模侵蚀基本农田的现象，延缓了岛内环生保育系统的功能退化。但是，随着新兴产业快速发展与开发区域地价不断攀升，大量耕地或生态保育地被第二、三产业用地所侵蚀。以用途管制与计划控制为手段的土地存量管控制度已不能有效应对土地依据级差价值而自发出现的市场配置及其反映出的对增量收益的分配机制变革的双重要求。并且严格的用途管控导致土地市场开发主体缺乏对都市建设与更新活动投资参与的积极性，市政当局因此而承担超财政承受力的公共设施建设资金投入，都市建设与更新又被迟滞之虞。总之，因过度管制，缺乏增量利益分配激励，导致城市化进程受阻，农业用地因不能抗拒土地市场级差价值冲击而被侵蚀，市场属性的土地配置与资源保护制度未能在实践中确立。 所谓土地开发许可制，是指对土地的规划与开发须经开发人申请并获得地政主管当局许可后才能实施的土地权利（力）配置与利用、管理制度。台湾地区于1996年新修订“国土综合开发计划”，将全岛土地划分为“限制发展地区”和“可发展地区”。其中，“可发展地区”是经主管当局授权准许由开发者变更使用，并提供开发区内公共设施，缴交“回馈金”的土地区域。{1}“限制发展地区”是指与特定“可发展地区”对应的因让渡发展权指标而受到开发限制的区域，根据受限程度所对应的补偿标准对丧失的特定价值发展权进行评估并获得相应补偿。从结构上分析，开发许可制分为许可与开发两个层次，许可是开发实施的前提。许可权归属行政公权范畴，开发权则更具有双重属性：既具有经济法权性质的发展权，又具有私权属性的收益分配权。从内部结构与运作模式分析，开发许可制项分为“容积移转”与“利益回馈”两项独立运行但又功能互补的运作机制，两者结合并构成了市场模式的土地发展权（移转）制度初级模式之雏形。所谓土地发展权移转，是指给予特定地区土地所有权人各个人所有位于该地区之土地进行开发利用之同时，为保持彼此之间，权益公平分配、损害公平分摊之原则，特发起由土地所有权人共同协商土地使用规划开发及彼此损益公平分担分享之具体办法，{2}它改变了过往全然因政府主管机关单方面规划使用及实行用途管制而造成的权利人间利害冲突与权益损害。在权利（力）配置角度分析，开发许可制将（初始）开发许可权与收益分配权分别授予土地主管机关与土地增量开发及利益分配法律关系主体的政府、土地开发人和社会公众三方。政府基于土地开发综合价值与整体利益，通过发展权的许可与售让、容积指标调节等手段将开发实施权与收益分配权有偿配置给土地开发主体，土地开发主体遵循市场交易规则，对容积指标进行市场交易。 2. 台湾土地开发许可制的价值 台湾在土地开发许可前提下，运用容积权移转机制，实现增量开发利益公共分享。开发许可制在理论与实践两方面具有重要意义： （1）理论价值：一项新的理论分析工具 开发许可制、容积移转与利益回馈等制度或机制本是传统土地管理学理论范畴，但通过实践嫁接，使其与民法物权流转与经济法发展权、分配权等理论相结合，为完善土地管理与价值分配法律制度提供了理论前提。首先，土地用途管制