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　　县域慈善组织内部控制制度建设思考 【摘要】 慈善组织作为公益性非营利组织，在弥补政府和市场缺陷、构建和谐社会，救助弱势群体方面发挥了重要作用。然而县域慈善组织由于内部控制不健全、管理不规范，一定程度上造成了其公众信任危机，严重阻碍了慈善事业的健康发展。本文以苏南A、B两县级市的慈善组织为例，分析其内部控制存在的问题，并借鉴ERM 框架提出了相应的完善建议。 【关键词】 县域慈善组织 内部控制 苏南两市 一、研究背景 1. 内部控制对县域慈善组织发展的重要意义。伴随着我国慈善事业的快速发展，一些影响和制约慈善组织发展的问题开始出现：慈善组织内部管理不规范，专款未专用，单位、个人擅自向社会募集财产的现象时有发生，个别地方甚至出现骗捐的违法行为。这些问题的出现严重影响了慈善组织的社会公信力，不利于其长远健康发展。根据有关资料显示，这些问题主要集中在市县、乡镇一级的慈善机构中，基层慈善组织内部控制不健全，管理不规范是导致这些问题的内在原因。因此，慈善组织建立完善内部控制制度是摆脱困境的一个有效途径，也是组织经营成败的一个关键。 2. 苏南县域慈善组织内部控制的示范意义与研究价值。江苏省分苏南、苏中、苏北三部分。苏南即江苏省南部，包括江苏的苏州、无锡、常州、南京、镇江五市。它是一个地理概念，也是一个经济区域，并且由于创立经济社会发展的范例和经验而受到瞩目。苏南是江苏最大的“优势板块”，也是最快的增长极。根据2009年7月公布的《第九届全国县域经济基本竞争力与科学发展评价报告》，该区域的江阴、昆山、张家港、常熟并列全国县域百强县（市）第一名，吴江位列第二，太仓位列第四，宜兴名列第六，充分印证了苏南地区县域经济发展水平在全国的领先地位。苏南县域经济的快速发展为县域慈善组织的建立与发展提供了有利的经济基础，再加上政府的大力推动，苏南慈善组织的发展走在全国前列。 通过实地调研苏南县域慈善组织内部控制发展情况，不仅能推广其成功经验，还能发现其内部控制中存在的问题与不足，最终借鉴ERM框架进行剖析并提出相应的建设性建议，不仅能为苏南县域慈善组织内部控制的建立健全提供“智力支持”，也能为全国县域慈善组织内部控制的发展提供借鉴和参考，具有极高的研究价值。 由于县域慈善组织中慈善总会占据了绝大部分的慈善资源，因此本次调研主要对象为慈善总会（也称慈善会），本文研究对象也主要是慈善总会，以下不再作特别说明。 二、苏南县域慈善组织发展现状 调研对象A市为隶属苏州的县级市，该市慈善事业发展在苏南属中等水平；B市为隶属无锡的县级市，多年来慈善捐赠总额位居江苏省前列。A、B同时名列全国经济百强县（市）前十，其中A略比B靠前。苏南诸县市地理位置相连、经济发展水平较高、慈善事业发展条件相当、慈善组织发展方式相近且经常开展工作交流，故A、B两市能基本代表苏南县域慈善组织的发展水平。 调研期间，笔者走访了A市民政局（含A市慈善会）、A市审计局、A市红十字会，B市民政局（含B市慈善总会）、B市审计局等机构，与上述单位的主要负责人总计召开5场座谈会，听取上述单位领导关于当地慈善组织发展及慈善资金募集、管理、使用及审计的介绍，采集相关数据和资料，并就如何完善慈善组织内部控制与其进行了探讨。现将苏南县域慈善组织发展的基本情况总结如下： 1. 慈善法规、地方政策。现阶段，有关慈善事业的法律法规主要有《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《信托法》、《民办教育促进法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》等法律，以及财政部、民政部、国家税务总局、审计局等部门制定的有关规章中各有部分条款涉及慈善相关内容。江苏省慈善组织还需依据《江苏省慈善事业促进条例》开展活动。省内不同地区政府部门还根据本地区慈善组织发展需要，纷纷出台一系列政府意见：A市2007年出台《市政府关于加强慈善资金使用管理的意见》，2008年出台《市政府办公室转发慈善会关于做好2008年慈善工作意见的通知》，2009年出台《市政府办公室关于进一步加强慈善资金使用管理的意见》；B市2008年也出台了《关于进一步加快发展慈善事业的意见》。 2. 慈善组织基本情况。根据民政部门登记情况，苏南县域地区现在主要存在的慈善机构为当地慈善（总）会和红十字会，其中慈善（总）会的登记管理机关和业务主管单位都为当地民政局，其高层管理人员均由政府部门在职或者退休干部担任并由民政局负责其具体运营，红十字会的登记管理机关也为民政局，业务主管单位为卫生局，一般具备专职人员，独立运营。另外，苏南部分地区还存在部分私募基金从事慈善活动，但政策性门槛过高，都未在相关部门进行注册。 3. 慈善组织章程、内部制度。根据A、B两市调研情况，慈善组织都具有自己的章程，也建立了一定