县级公共基础设施建设项目推行PPP模式若干问题研究.docVIP

　　县级公共基础设施建设项目推行PPP模式若干问题研究 桐庐县财政局课题组 　　社会资本参与公共基础设施建设和运营，以及公共事务管理的PPP模式，若能较好地在县一级政府性投资项目中应用，则对深化企业改革，促进当地中小企业产业结构调整与转型、控制地方政府债务规模有着深远的意义。正因为县一级公共基础设施建设项目投资额相对较小，社会资本对经济发展的预期而延伸的财政支撑能力信心偏弱，客观上制约了县域外特别是境外社会资本运用PPP模式参与县一级公共基础设施建设项目，因而县级政府根据当地的实际来客观地认识PPP模式而加以合理的运用显得尤为必要。本课题试图立足于县域经济与社会发展的实际，以已经广泛应用与开展的BOT项目为蓝本，通过BOT模式在县级公共基础设施建设项目中的实践，对县一级在PPP模式在认识上、实践上的纠偏等问题进行研究，以其对政府在建设模式的选用决策中起到一定的参谋作用。 　　一、桐庐县在公共基础设施建设项目领域推行PPP模式的基本做法 　　关于为什么需要PPP模式，为什么需要推广PPP模式，楼继伟部长在《推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》讲话中，从PPP含义到运作模式、特点、效果，从转变政府职能、优化资源配置到深化改革开放的高度作了阐述。BOT作为狭义的PPP模式，桐庐县在垃圾渗漏液处理项目、城镇污水处理项目中进行有益的尝试，从建设运营的结果来看，已呈现出良好的效果。课题组以垃圾渗漏液处理BOT项目的建设运营过程为蓝本来阐述桐庐县PPP模式的基本做法。 　　1．加强项目前期工作与政府部门内部协作，确保项目开展的规范与效率。垃圾渗漏液处理项目列入政府投资项目储备库后，由项目建设主管部门对项目的建设与运行进行了前期调研，向政府提出了采用BOT模式进行建设的意见，并由政府报县人大常委会讨论通过。县政府据此成立了以主管领导牵头的工作领导小组，领导小组办公室设在项目主管部门县建设局，成员单位包括了县发改局、国土局、财政局、招管办、审计局、环保局等部门，指定了得力人员担任招标办公室主任，并明确各部门的具体（无特殊情况不得更换）。领导小组办公室对涉及立项审批、用地指标、财政与税收政策、环境评价、渗渗漏液处理的成本等由有关主管部门对各自负责的与项目有关的行政事项进行研究和审查，并出具书面意见，由领导小组办公室负责落实并做出决定，大大降低前期工作的复杂程度和难度，提高了项目的规范程度，加快了前期工作进度。 　　2．严格项目投资人选择的程序化管理，确保投资人选择的公开与公平。由于垃圾渗漏液处理项目总投资不超过3000万元，且投资回报率不高，因而难以吸引大量的潜在投资人参与项目竞标，与国内的大多数项目一样，该项目采用了与投资人竞争性谈判的方法。为弥补谈判过程中领导小组办公室成员单位经验与专业知识的不足，采用了对周边地区相关项目建设与运行实地调查、聘请专业机构相结合的方式。领导小组办公室成员单位对专业机构编制谈判文件进行审核，主要是对项目建设、项目的运行与维护、项目移交、项目违约赔偿等具体条款进行详细分析研究，由于条款的制定与谈判过程政府始终处于主动地位，促使了投资人在技术实施方面的要求提高与要价方面作出让步，减轻了财政支出的压力。又由于相关项目建设与运行的调研以及多部门的全过程参与，延聘了中介专业机构，弥补了因管理者水平有限，或对项目、投资人了解不够，或采取不正当手段让利，而导致国家、人民利益受损的缺点，确保了竞争性谈判的透明度，防止了暗箱操作的可能。 　　3．严肃特许经营权BOT协议的签订，防范各类潜在风险的产生。领导小组办公室在确定项目投资人后，对BOT项目建设、运行、移交过程中有可能出现的各种风险在BOT协议中尽可能一一予以明确，协议中从政府的角度着重考虑了以下风险：一是建设运行期间的政治风险问题。协议中虽然明确了项目的建设、运行、维护过程政府采取不干预政策，但同时也明确在履行BOT协议过程中如果出现危害公众健康和公共安全以及政府履行其法定职责的需要，政府依然可以采取干预政策。同时协议中明确在运营与维护期，甲方有权在任何时候进入本项目厂区，以及查阅乙方本项目相关材料，以监督本项目的运营与维护。二是建设运行期间的法律风险与技术风险问题，BOT项目是在国家现行的法律法规环境下进行的，在项目建设和特许经营期内，法律法规的变更将可能导致建设运营的成本大大提高，收益减少，比如由于建设期本身存在的技术风险，或运行过程中污水排放标准的提高而产生的提升改造投资费用由投资方承担，明确在争议、分歧或索赔提交诉讼以后，至法院做出最终裁决之前，双方应继续履行其协议项下的其他所有义务，但作为补救措施政府可以在调查论证后调整财政补助标准。三是移交过程中的风险。主要涉及到资产的质量与保全，人员的培训，债权债务的清偿等风险问题。 　　二、县级公共基础设施