我国政府机构改革的阶段性成就及当前改革建议.docVIP

　　我国政府机构改革的阶段性成就及当前改革建议 　　一、问题之缘起对我国机构改革的阶段性评述 　　自 1988 年机构改革方案中首次提出政府职能转变后，我国机构改革便是围绕政府职能转变这个核心来设计和开展的，每一次机构改革都是在前一次基础上的深化。然而，由于我国经济体制、政治体制及其他方面也在经历着不同程度的变革，而这种变革与机构改革五年一次的周期并不一定同步，因此我国机构改革体现出阶段性的特征。 　　以阶段性的视角审视我国机构改革的进程有利于在研究中集中对现阶段问题的着重考虑。机构改革过程中遇到的很多问题，有些问题已经在之前的机构改革中解决了，而有些问题持续到现在未能解决，有些问题可能是新的环境下新出现的，而对于这些问题如果不作区别对待，总在对机构改革研究后一揽子的提出，势必增加很多无谓的研究成本。例如在大部分关于机构改革相关研究的论文中，总是会在分析我国机构改革出现的问题时，提出改革陷入膨胀-精简-膨胀的怪圈，而且往往放在第一位，其实 1998 年机构改革以后就已经大体走出了这个怪圈。要真正深化机构改革成果，就要注重现阶段突出的问题。因此，本文试图通过对我国历次机构改革的阶段性梳理，着重提出现阶段我国机构改革存在的困境。基于此，笔者以政府职能为线索将历次机构改革分为三个阶段。 　　（一）1982、1988、1993 年机构精简引导政府职能转变时期 　　这一阶段的机构改革主要围绕机构以及人员数量上的精简，机构改革主要成绩也是通过公布机构和公务人员减少的数量来体现，虽然 1988 年机构改革方案中，首次提出了转变政府职能是机构改革的关键命题。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时破题；在 1993年的《国务院机构改革方案中》虽然提出要加强宏观调控和监督管理，弱化微观管理职能，但在具体的改革方案中，反而增设了许多工业专业经济部门。这一时期经济体制还处在向社会主义市场经济转轨的初级阶段，计划经济观念仍根深蒂固，政府仍然既当掌舵者又当操桨者；寄希望通过机构的改革来引导政府职能的转变。但由于缺乏经济体制转变的积极推动，效果并不明显，无法从组织结构上改革政府机构，主要效果只能是数量上的机构精简，而这不可避免的会进入了帕金森的怪圈膨胀-精简-膨胀。 　　（二）1998、2003 年组织结构调整引导政府职能转变时期 　　1998 年是机构改革一个全新阶段，随着经济体制全面的转型，再通过简单的精兵简政，已经无法满足现代化的管理要求，所以机构改革的重点也由机构精简转移到组织结构的调整上来，希望通过组织结构的调整带动政府职能的转变，从而建立适应社会主市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。 　　1998 年改革的标志就是撤销了几乎所有的带有计划经济色彩的工业专业经济部门。而 2003 年的改革则是 1998 年改革的一个延续，2003 年的改革并未在机构精简上有明显的体现，反而通过设立国务院国有资产监督管理委员会，中国银行业监督管理委员会；组建商务部、国家食品药品监督管理局等措施进一步优化组织结构，也可看出中国的机构改革已走出了单纯做减法的量化型改革，转为加减法并用，以组织结构调整为手段来转变政府职能的优化型改革，这一转型也使以后的机构改革逐渐摆脱了帕金森怪圈。但当时经济体制变革的主要矛盾仍是摆脱计划经济的发展模式，因此主要机构改革的对象集中在经济管理部门；而且对行政体制改革的整体性推动也面临很大难度，相关条件尚不完全成熟，机构改革作为一种体制内的改革成为了政府职能转变的引导者。 　　（三）2008、2013 年组织结构整合与政府职能转变联动时期 　　随着市场经济体制逐渐成熟，管制型政府向服务型政府的积极转变，公众需求日益增长，引导式的行政体制改革模式无法真正破解不合理的部门利益格局。因此，新阶段的机构改革是一种组织机构的有机整合与政府职能转变联动的改革模式。首先，2008 年和 2013 年的改革方案对改革任务的规定不同于以往仅仅罗列机构调整的过程，而是在规定了整体任务即围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制之后，对各个机构调整的原因和所要达到的效果也一一作了说明，体现了新阶段机构改革开始注重结果导向的特点。然而正如马英娟教授所说：推行大部制改革需要一定的制度条件做支撑除了得到包括有限政府、法治政府、公开政府等原则的支撑外，大部制的基础在于分散化的公共治理结构，以防止一个部门权力过于集中所导致的各种弊端。不具备这样的制度基础，简单的组织合并，只会导致外部问题内部化。 　　改革模式更为先进同时也意味着对改革所依托条件要求也更高。虽然我国开始注重机构改革的配套制度构建，但仍存在着制度滞后对机构改革应然效果的制约。而笔者认为行政职能承担主体治理结构的同构以及组织结构缺乏组织法规制是目前制约机构改革进一