我国政府绩效审计技术路径及治理机制分析.docVIP

　　我国政府绩效审计技术路径及治理机制分析 在1986年最高审计机关第十二届国际会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中，绩效审计被定义为是对公营部门管理资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的评价与监督。作为对政府履行行政管理职能和提供公共服务效果的管理监督和评价工具，绩效审计已在英国、美国、瑞典等多个国家积极有效地开展，并取得了良好的实施效果。转型期我国政府提出了从科学发展视角出发，政府职能重点定位于构建和谐社会，建设服务型政府。绩效审计作为提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究的长效机制，为实现政府治理模式转型提供了目标工具。审计署《2008—2012年审计工作发展规划》中提出“全面推进绩效审计，到2012年，每年所有的审计项目都将开展绩效审计”。为提高政府绩效管理水平，我国正大力推进绩效审计的开展，但制度环境造成了我国地区之间政府绩效审计发展不平衡。制度、经济发展落后地区，政府绩效审计开展相对落后。政府绩效审计的总体发展水平与2012年的目标实现还有一定差距，分析政府绩效审计制约因素，提升技术路径及治理机制对于推动我国政府绩效审计整体发展具有现实意义。 　　 　　一、政府绩效审计发展制约因素分析 　　（一）监督机制的缺失制约了政府绩效审计的发展 　　我国行政型审计体制的特点是各级审计机关在政府和上级审计机关的双重领导下开展工作，这就意味着政府既是审计客体，又充当了实质上的审计主体。监督主体和客体关系的混淆，使审计工作难以突破地方政府保护主义的屏障。“理性人”假设认为，无论是作为个体的人还是组织，都有自己的利益，都需要与他人与其他组织发生联系与利益关系，为此也要通过选择以求得最大利益的实现，地方政府之间的竞争及政绩的考核不可避免地使其成为“理性人”。同时，处在行政职位晋升激励中的政府领导干部为了取得组织部门任职、升迁也需要良好的政绩支撑。当绩效审计的推行有可能损害到自身根本利益的时候，“理性人”从风险规避的角度选择，自然是不希望“揭短”的绩效审计信息完全真实地公开，在行政型审计体制的管理模式下，政府外的其他主体很难参与政府绩效审计。于是，政府绩效审计信息难以完全真实公开，绩效审计结果的真实性、客观性和公正性得不到保证。 　　（二）绩效审计技术方法还缺乏深入研究 　　审计署刘家义审计长指出“技术方法是绩效审计产生的条件”。审计的过程、方法、标准直接影响到审计结果的客观性和公正性。在审计过程中，如果不能选用合理的审计方法和技术，将会导致错误的意见和结论。绩效审计评价指标作为衡量绩效结果的重要标准，是绩效审计的重要技术要素。目前我国学者对政府绩效审计评价指标体系的研究主要是理论探讨绩效审计评价指标体系构建的方法，如：温美琴（2007）从公共资源耗费、政府管理绩效、项目绩效三个视角构建了一般意义的绩效审计指标，常印怀（2005）从管理经营行为和经营效果视角构建了一般意义的政府公共资金使用绩效的评价指标。目前，对于地方某些财政支出绩效审计评价指标体系的构建方法，如：财政民生工程、财政科技支出等分类绩效审计评价指标体系的研究还较少，在绩效审计评价指标体系的构建的相关文献中，缺乏社会责任履行评价指标的描述，关于评价指标体系的实际运用问题也鲜有提及。 　　（三）法律法规制度不健全使绩效审计流程难以规范化 　　制度保障是有效实施绩效审计的前提。目前我国实施的《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等法规内容已经重新修订完善，但其中绩效审计内容涉及的并不多，相关细则规定也不明确。各地区官方X站公布的审计法律法规条例显示，地方性审计法规条例的完善程度差异很大，其中只有《深圳经济特区审计监督条例》、《湖南省审计监督条例》、《珠海经济特区审计监督条例》、《江苏省审计条例》等少数地方性审计法规条例引入了绩效审计概念。由于缺乏法规条例的刚性要求，造成地方政府绩效审计缺少规范化及标准性的要求和指导，从审计计划到审计执行至最终的审计结果报告整个程序主观性和随意性很强。法制建设的不完善使绩效审计流程难以制度化，从而降低了绩效审计效率和质量。 　　（四）绩效审计结果公告制度不完善 　　审计公告制度增加了公共受托责任是否有效履行的透明度。近几年来，我国审计署借鉴国际通行的做法不断完善审计结果公告制度，国家审计署X站公布的审计结果公告数量和审计内容逐年递增，尤其近年来增幅非常大。但是，从各地方政府官方X站近3年的审计结果公告披露情况来看，部分地方政府对审计结果公告的重视程度远不如国家审计署，不同地区审计结果公告披露情况差异较大，少数经济较发达地区，如广州、上海、温州、南京等地区公告数量多，形式丰富，涉及绩效审计的内容较多。而