政府会计治理在债务管理中的作用研究.docVIP

　　政府会计治理在债务管理中的作用研究 希腊通过政府财务报告舞弊，隐瞒财政赤字和公共债务，最终顺利加入欧元区。但是其实际的财政赤字和公共债务远远超出对外公布的数据，2009年12月8日全球三大评级机构之一的惠誉宣布，将希腊主权信用评级由“A－”降为“BBB+”，前景展望为负面，此后希腊主权债务危机爆发，进一步打击了投资者的信心，提高了其再融资的成本。为避免违约风险，希腊等国从其他欧洲国家以及国际货币基金组织借款，以支付到期债务。希腊新任财政部长要求统计其债务数据，并对财政进行整顿和治理，尽管主权债务危机源于多种因素，但是政府财务报告的舞弊无疑是个导火索。会计作为公共领域管理的重要组成部分，向社会公众提供高质量的财务信息及非财务信息。对政府债务进行有效管理，就必须对现有的政府会计进行改革。 　　 　　一、希腊主权债务危机发生的背景 　　根据欧洲共同体部分国家在1992年签署的《马斯特里赫特条约》规定，欧洲经济货币联盟成员国必须符合两项关键标准即“预算赤字不超过国内生产总值的3%，负债率低于国内生产总值的60%”，2001年希腊为了满足加入欧元区的硬约束条件，借助美国投资银行高盛公司创造复杂的“货币掉期交易”，从而使希腊达到成功加入欧盟的条件。通过这种会计创新，高盛公司一方面在帮助希腊通过虚假的财务报告达到入欧的条件，另一方面又通过做空机制，获取巨额经济利益。具体操作是高盛公司为希腊量身定做出一套“货币掉期交易”方式，为其掩盖了一笔高达10亿欧元的公共债务，以符合欧元区成员国的标准。这种被称作是高盛“金融创新”的货币掉期交易的流程是，高盛让希腊的政府债务先用美元等其他货币发行，再在未来某一特定时候交换回欧元债务，债务到期后，高盛再将其换回美元。这里边必然就牵涉到两种货币之间的汇率，如果按照市场汇率来比兑的话，这里面就无法做手脚。因此，高盛给希腊设定一个优惠的汇率，使希腊获得更多欧元。通过金融衍生交易，希腊政府实际上的债务转换成了一笔笔的衍生金融工具，从而将其移出了希腊政府的资产负债表，其真实的债务水平也就此被掩盖了起来，希腊的公共负债率得以维持在《马斯特里赫特条约》规定的占GDP3%以下的水平，高盛的这套办法让希腊国家预算赤字从账面上看仅为GDP的1.5%。随后，希腊“完全符合”《马斯特里赫特条约》的规定，顺利加入欧元区。 　　 　　二、主权债务危机对政府会计治理提出的挑战 　　希腊主权债务危机中暴露出的问题使人们意识到债务管理与政府会计之间存在一种密切的关系，政府会计制度是政府治理制度的组成部分，政府治理需要通过借助政府会计提供的信息，政府治理的改进反过来促进政府会计的发展，在公共财政领域推动政府治理，将有助于解决政府部门的效率问题。近年来，政府更多的将企业领域的一些良好做法引入到政府治理中，对改进政府治理有十分重要的作用。西方国家理论界所说的“政府治理”，是指由政府治理理念、治理结构和运作方式与过程所构成的三位一体的有机框架或X络，其主要是通过建立相关的保障措施，以实现管理—控制—监督—问责等四要素在内的政策链条之间的和谐关系，确保政府实现其政策目标的效率和效果，保护利益相关者的利益。这些保障措施需要通过政府披露的相关信息得以保证，政府预算及会计信息在这些信息披露中又占有十分重要的地位。从债务管理的目标而言，并不在于完全消除债务，而在于通过风险消除、风险转移、风险化解等手段，有效控制政府债务的规模和结构，使资产和负债结构趋于合理，实现经济平稳、健康、可持续发展。而要实现对政府债务风险的有效控制，则必须充分发挥政府会计在宏观经济中的治理功能，有效克服逆向选择和道德风险问题，提高政府在债务管理中的效率。但是目前的政府会计准则因自身的缺陷，要充分发挥其治理职能，仍面临较多挑战。 　　（一）政府预算的软约束加剧 　　政府预算硬化的第一个前提是政府能够从正式的预算安排中获取足够的资源以满足其目标，另一个前提是对政府官员的问责制必须有效。目前政府的预算软约束主要表现在两个方面：一是政府有大量的非正式收入，二是政府大量的借款。由于在政府预算中委托代理链条较长，一旦缺少有效的受托责任体系的校正性的反馈机制和有效的监督机制，将会使政府预算的软约束性更为突出。预算的软约束将进一步产生制度性腐败和政府提供公共物品的低效问题，克服制度性腐败和提供公共物品的低效问题需要从制度本身的缺陷寻求解决方法。 　　（二）债务缺少有效监管，导致财政机会主义行为泛滥 　　财政管理不善作为全球性的治理问题，其核心源于政治上的短视和政府管理公共财政制度的不完善。公共选择学派奠基人布坎南认为公共选择中的个人行为就像他们在市场一样，具有“经济人”的理性原则，一样存在机会主义行为，这种“经济人”的特征将可能导致谋求政治集团和自身利益的最大化，政府在短期内面