社会管理创新不能游离于法律框架之外.docVIP

社会管理创新不能游离于法律框架之外 　　改革开放30多年来，我国社会发生了巨大的变化发展，有学者甚至将我国社会的变化发展称之为发生了“社会转型”。因此，以传统的理念、思维、体制、方法去管理当今社会，显然是不合适的。在此背景下，2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上就社会管理创新发表了重要讲话，提出了八个方面的要求。同时，全国人大常委会吴邦国委员长代表国家向世界郑重宣布，具有中国特色的社会主义法律体系已经形成。一方面，基于我国社会的变化发展需要进行社会管理创新，另一方面，中国特色的社会主义法律体系已经形成，那么，社会管理创新与严格依法办事之间的关系问题，就是在进行社会管理创新时必须首先需要解决的一个基本前提问题。 　　改革开放初期实行的是突破法律的改革 　　创新或者改革可以在两种意义上进行：一是突破法律的创新或者改革;二是在法律范围内的创新或者改革。在我国改革开放初期，比较流行的口号是：“见到绿灯赶紧跑、见到黄灯使劲跑、见到红灯绕着跑”;要“大胆地创、大胆地试、大胆地干”。安徽率先实行的农村家庭土地联产承包责任制、深圳和上海率先进行的国有土地使用权有偿转让、深圳等经济特区的建立及所实行的一系列特殊政策等，都是没有法律依据或者是突破当时政策的改革举措。这一阶段改革措施的特点，主要是突破当时的法律或者政策。因此，当时曾经引发改革与法律的关系的激烈争论。也因为突破法律或者政策的改革给我国社会带来了巨大的活力，促进了我国社会的变化发展，改革可以突破法律或者政策的界限的观点一度占据了主流地位，出现了“良性违宪”与“恶性违宪”、“良性违法”与“恶性违法”的理论争论。换言之，如果宪法和法律的规定阻碍了社会发展，改革措施违反了这样的规定即属于“良性违宪”或者“良性违法”，是值得肯定的;如果宪法和法律的规定符合社会发展，改革措施违反了这样的规定即属于“恶性违宪”或者“恶性违法”，是应当否定的。这一理论的基本根据是，法律或者政策属于上层建筑，是第二位的，而社会实际是第一位的，法律或者政策只有符合社会实际，才能起到调整社会关系的作用，否则就会阻碍社会发展。在一定意义上，这一理论为当时突破法律或者政策的改革提供了正当性法理依据。 　　在承认良性违宪或者良性违法的理论之下，必须解决改革中“良性”举措的判断标准问题。关于“良性”举措的判断标准，分为三个阶段：一、1978年底提出了“实践是检验真理的唯一标准”，即实践标准。二、随着改革开放实践的深入开展，进一步把实践标准具体化，提出了“生产力标准”。1978年以后，由农村基层干部和群众创造的联产承包责任制，就是对过去适合农业生产力发展水平的农业生产关系的恢复和发展。正是在这个背景下，邓小平先后指出：“对实现四个现代化是有利还是有害，应当成为衡量一切工作的最根本的是非标准。”“社会主义经济政策对不对，归根到底要看生产力是否发展，人民收入是否增加。这是压倒一切的标准。”“各项工作都要有助于建设有中国特色的社会主义，都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于国家的兴旺发达，作为衡量做得对或不对的标准。”三、“三个有利于”标准。即改革举措是否有利于发展社会主义社会生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平。南方谈话就是邓小平“三个有利于”判断标准提出的载体。 　　突破法律改革的原因及代价 　　考察改革或创新与法律的关系不能离开我国当时的社会背景。首先，在改革开放初期，我国的法律还处于恢复时期，在这一时期，由全国人大及其常委会制定的法律还非常少，严格意义上说，我国的法律制度是伴随着改革开放逐步完善起来的。当时真正起作用的是法律位阶比较低的、由各行政机关自己制定的规范性文件，其中主要是政策，亦即俗称的“红头文件”。在许多领域，国家并未能够及时制定法律。因此，当时的提法是治理国家主要依靠政策同时也依靠法律。其次，当时的法律特别是政策主要是计划经济时代的产物，是适应计划经济体制需要的，而改革开放的主要目标是突破计划经济体制的束缚。第三，当时的法律或者政策在理念上比较落后。其落后性主要表现在：一、国家应当包办所有的社会事务，个人和社会都应当纳入国家事务之中;二、国家处理社会事务主要是对社会进行管理，同时诸多管理措施是从便于管理者管制社会出发而非从提供社会服务出发;三、当时的法律或者政策的基本功能也在于维