公共服务民营化的假设局限及其路径选择-陈松.docVIP

公共服务民营化的假设、局限及其路径选择 ——公共性的回归与重构陈松 上海财经大学法律经济学博士研究生，上海　200433 　　【内容提要】?民营化在舒缓政府财政危机、提升效率、扩大选择权、提高公共服务品质上的功能和作用已经成为共识，但在这些一边倒的认识之下，民营化的假设前提、局限以及公共服务的公共性属性却被遮蔽和忽略，本文从民营化产生背景及其功能动因切入，分析民营化假定在现实条件下的可能与局限，提出了公共服务公共性的回归和重构，通过契约的治理，构建公私伙伴关系，实现民营化的最优价值。 　　【关 键 词】公共服务/民营化/假设/公共性 ? 　　自1970年代以来，英美国家纷纷在公共服务供给领域引入市场机制，推行增加市场竞争，弱化政府角色的民营化政策，公共服务事业民营化、社会化成为世界潮流。①目前，我国政府正探索建立新型的公共服务供给机制，以政府购买公共服务为主要工具，推进政府公共服务的民营化、多元化。②毫无疑问，通过政府和私有部门角色的重新安排以及它们功能的互补，在公共服务的供给中引入竞争机制，打破政府的垄断地位，构建公共服务新秩序，对提升公共服务质量，推进政府职能转变至关重要，③但是，正如艾略特斯科拉教授所言：“现实中的市场总是被不充分的产品信息、未来事件不确定性和交易双方的机会主义行为限制。”④因此，对于正在兴起的公共服务民营化改造，需要深刻理解公共服务市场机制的前提假设及其局限性，而非简单的“以利维坦为唯一”或是“以私有化为唯一”⑤。 　　一、公共服务民营化的兴起——从凯恩斯主义到新自由主义 　　第二次世界大战以后，经济学理论以凯恩斯主义为主流，各国政府普遍采取福利国家体制，国家对于经济发展与社会进步应负担积极主动之角色。⑥由于凯恩斯经济思想对于政府职能的重新界定，赋予政府更大角色的挥洒空间，使得战后福利国家的政府能够强有力的主导民间社会的发展，积极扩增社会福利的范围与水准。⑦ 　　然而，70年代后，欧美国家财政收支失衡，难以维继负担庞大的福利支出。福利国家体制面临经济、财政、科层体制，甚至社会平等等各方面的批判与质疑，要求改革的呼声渐形尖锐。而此时，经济学理论转向自由主义发展，公共服务转向市场导向的供给模式，政府责任被严格限定在维持自由交易的社会经济秩序，公共服务供给转由社会和民间机构提供。⑧ 　　新自由主义兴起，深刻影响公共服务供给理论，以英国首相撒切尔夫人和美国里根总统为代表，民营化的风潮迅速席卷全球，⑨政府在公共服务中角色也发生了深刻的变革，E.S. 萨瓦斯认为：“政府的角色是掌舵而不是划桨，直接提供服务都是在划桨，而政府对此并不在行。⑩民营化的主要目的在于社会福利的责任由政府公部门、营利部门、民间社会福利团体部门和非正式部门(家庭与社区)等四个部门来共同负担。(11) 　　二、公共服务民营化的功能与动因 　　民营化的动因和功能，国内外学者多有论述，公共管理学、经济学、社会学上也都有探讨，纵观各种论述，公共服务民营化主要有以下的功能。 　　(一)作为舒缓财政负担的民营化 　　摆脱财政危机是民营化最主要的现实动因。从经济史的角度看，经济发达国家在20世纪中期所遭遇的高失业率、高通货膨胀率和低经济增长率这三大并发症所引起的经济停滞、摆脱财政困境，促进经济增长是民营化产生的现实背景。(12)在此潮流趋势下，世界各国政府采取的福利政策：福利分权化(地方分权)、去科层化、去规则化、去机构化、减缩公共支出，删减社会福利项目与支出，积极采取公共服务民营化政策，以减少政府负担。(13)民营化是因为民众需求驱力与利益集团利益压力下的一种舒缓政策。(14)由于服务对象和服务本身的快速增加，基于日益严酷的财政挑战，现代国家在面对公共任务时，逐渐希望透过委托私人履行任务来代替以往的自力履行。(15)进而降低政府对福利供给的重任，解决日益扩大的财政支出压力，毫无疑问，所有曾经进行的改革都是为了减少国家负担的费用。(16)从民营化主要类型和方式来看出售、特许经营、放松管制，多是基于吸纳私人资金的考量和方式。(17)民间参与国家公共建设之投资，无论系属真正出资或是先行出资之模式，其情形类似国家举债或者借款，一次或分期透过预算编列偿付建设经费。(18)就其实质而言，公共服务民营化为政府作为融资工具，以期舒缓财政支出，但实际上多数民营化未能真正的减轻国家的财政负担，而仅仅是延缓或者滞后支付而已。 　　(二)作为提升供给效率的民营化 　　民营化的经济性因素乃在于强调确实产生效率、效能与极大化之效益，降低服务的单位成本。(19)民营化的一个基本观点是，相比于直接提供产品，公共部门通过对合同的广泛使用，能以更低的成本提供公共服务。(20)国外内许多学者曾对公共企业与私人企业在效率进行过比较，托马斯玻切丁和弗里希施耐德的研究发现：在调查的43项研究中，