农地土壤污染防治应强化农业行政主管部门的协调监管权.PDFVIP

生 态 文 明 与 环 境 资 源 法 ——2009年全国环境资源法学研讨会（2009.8.3~6·昆明）论文集 农地土壤污染防治应强化农业行政主管部门的协调监管权 —— 以《土壤污染防治法》的制订为背景 吴 萍 ( 东华理工大学文法艺术学院法学系，江西抚州344000) 摘要：我国现行环境法律法规规定的农产品产地土壤污染防治的管理体制是环保局、国土资源部、农业 部等 “都管一点，又都不太管” ，不利于土壤污染的防治，是如今土壤污染日趋严重的因素之一。鉴于农 业生产与土壤之间的密切联系，通过对农地土壤污染的2个主要污染源的分析，及对美日等发达国家农地 土壤污染防治立法、执法的有益经验的借鉴，未来制定的《土壤污染防治法》应强化农业行政主管部门 的协调监管权，赋予农业行政主管部门建议关停企业、定期监测、现场检查和行政处罚等权力。 关键词：农产品产地 土壤污染 管理体制 农业行政主管部门 监管权 土壤污染具有累积性、滞后性、不可逆性的特点，相对于水、大气污染的治理，土壤污染治理 难度更大、成本更高、周期更长。而目前我国农产品产地土壤污染的形势已相当严峻，国家环保总 局局长周生贤 2006 年 7 月 18 日在全国土壤污染状况调查视频会议上说，我国土壤污染总体形势相 当严峻，受污染的耕地约有 1.5 亿亩，约占全国耕地的 1/10 以上，每年造成的直接经济损失超过 200 亿元。1 面对如此严重的土壤污染问题，立法只是在环保法、土地管理法、农产品质量安全法、基本农 田保护条例等法律、法规中有一些零星的规定，散且零乱，缺乏可操作性，实践证明不足以实施有 效的规制，统一立法已成共识。目前国家环保总局正在组织开展土壤污染防治的立法调研，拟 订《土壤污染防治法》的草案。本文拟从环境监管体制的角度，分析现行体制下土壤污染 防治立法与执法模式的不足与缺陷，总结经验，提出改革对策，为正在进行的立法建言献 策。 一、现行农产品产地土壤污染防治的行政管理体制 “环保靠政府”，环境保护主要依靠行政监督管理，而一个科学合理的环境管理体制是进行卓有 成效的环境管理应当具备的先决条件，所谓的环境管理体制是指一个国家或一个地区环境管理组织 机构的设置、管理权限的分配、职责范围的划分及其机构运行和协调的机制。2我国《环境保护法》 明确规定了统一监督管理与分级、分部门管理相结合的环境监督管理体制。根据《宪法》、《环境保 护法》及现行各环境单行法的规定，环保执法机构主要有：国务院和地方各级人民政府、国家环境 保护总局、国土资源部、水利部、农业部及国务院其它具有环境资源监督管理权的部门如交通、卫 3 生、气象、旅游等部门。 关于农产品产地（以下称农地）土壤污染防治的职权部门，依笔者对现 行法律、法规的梳理，主要有： 1、环保部门：环保部门是环境法律、法规授权对环境保护工作实施统一基督管理的机关，是 环境执法的主力军，不仅对环境监督管理拥有广泛的权力，而且还负有组织、协调、监督、检查人 民政府的其它职能部门环境政府活动的职责。1989 年《环境保护法》第 7 条第 1 款规定：“ 国务院 环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”因此，环保部门对农地 土壤污染防治具有重要的职责和权限。 2 、国土资源部门：与林业主管部门依法享有管理林地的职权、农牧业主管部门依法享有管理 草原的职权不同，农地由国土资源部实行集中统一管理，因此土管部门必然在土壤污染防治方面扮 演着重要的角色。因此以规划管理保护土地资源为主要任务的的土管基本法《土地管理法》第 35 条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠 化、盐渍化、水土流失和污染土地。” 1周生贤在全国土壤污染状况调查视频会议上强调采取有效措施 保障土壤环境安全和人体健康，国家环保总局－宣 传教育－新闻发布，2006 年 7 月 18 日，/ ，2007 年 12 月 7 日访问。 2王树义著：《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社2001 年 5 月版，第 223 页。 3参见蔡守秋主编：《环境资源法学》，人民法院出版社、中国人民公安大学出版社2003 年 7 月版，第 158-162 页。 1306