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如何实现统筹城乡经济社会发展 郭书田 （农业部，北京 100026 ） 摘要：本文从“工农产品价格剪刀差”、“财政税收收支差”、“金融资金存贷差”、“土地征用出让价格差”、 “城乡居民税费负担差”和“城乡居民收入结构差”等六个方面详细分析了城乡二元结构加剧的根源，为 研究如何实现统筹城乡经济社会发展提供一些依据和对策思路。 关键词：二元结构；城乡一体化；社会发展 中图分类号： F320.3 文献标识码： A 党的十六大提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民 收入，是全面建设小康社会的重大任务。”这是切中要害的。改革开放以来，农村发生了巨 大变化。农村改革推动了城市改革。农村经济的发展支撑了国民经济的高速增长。农村的社 会进步保持了全国的稳定，这些都是有目共睹的。但是，农业、农村、农民（“三农”）问题 日益突出，成为人们关注的焦点。在两会（全国人大、全国政协）期间反映极为强烈。溯本 求源，城乡二元结构加剧，成为推进社会主义现代化的重大制约因素。 浙江省农业和农村办公室副主任顾益康等同志发表文章《全面推进城乡一体化改革—— 新时期解决“三农”问题的根本出路》1，对“三农”问题作了深刻分析。文章指出：计划 经济年代残留下来的城乡差别发展战略和“城市偏向”、“财政偏向”的体制则是“酿成”新 时期“三农”问题的根源。文章认为，在计划经济年代形成的城乡差别发展战略、城乡分割 的二元结构和“以农补工”、“以乡养城”的国民收入分配格局，并主要以“工农产品价格剪 刀差”、“财政税收收支差”、“金融资金存贷差”和“土地征用出让价格差”等形式和渠道， 继续维系着这种“城市偏向”的利益格局。这个判断完全符合实际，是使中央提出的“多予、 少取、放活”方针挂在空档上的体制因素。除了上述四个“差”之外，还可增加两个“差” 即“城乡居民税费负担差”和“城乡居民收入结构差”。现就此作些分析和补充，为研究如 何实现统筹城乡经济社会发展提供一些依据和对策思路。 1 工农产品价格剪刀差 这是计划经济时代的产物，来源于前苏联，是斯大林的“创造”，称之为“超额税”。在 工业化过程中，由农业提供原始积累的主要形式，即国家通过采取低价收购农产品和高价出 售工业品的政策，为工业化积累资金。我国工业化初期也基本上采取这种形式。据估计，自 1953 年实行第一个五年计划起至 1978 年，大约用这种形式由农民积累 6000 亿元~8000 亿元。在改革开放初期，由于仍实行“统购统销”政策，为了增加农民收入，国家采取提高 农产品收购价（包括超购加价）和对农用工业品价格补贴的两项政策，一度缩小了“剪刀差”， 大幅度提高了农民收入，加之实行家庭承包制，激发了农民的活力，使农业出现了空前的全 面高速增长的新局面，成为改革开放的“第一推动力”（美国经济学家舒尔茨语）。自1978 年至1984 年城乡居民收入差由2.4 ∶1 缩小为1.7 ∶1，被人们称之为农业的“黄金时代”。 随后，由于市场化的进程，农用工业品取消补贴，市场逐渐放开，价格随之上升；而以粮食 为主的大宗农产品实行“双轨制”（国家定购\市场收购），定购价格仍由国家确定，虽然数 次提高定购价格，但“剪刀差”仍然存在。顾文指出，1988~1998 年农业平均每亩收入增 长19.7%，而同期农业生产资料费用增长200% 。据调查，近几年由于粮食等农产品相对“过 1 剩”，市场价格下跌，尽管政府对粮食采取按保护价收购政策，每亩种粮纯收益，由 1996 年的360 元下降到2000 年的160 元。估计每年“剪刀差”约为1000 多亿元，这是第一个 “以乡养城”。 2 财政税收收支差 农业的基础地位能否真正落实很大程度上取决国民收入分配结构，即财政结构。在计划 经济年代，农民主要通过“剪刀差”为国家提供积累，在改革开放以后，农民和农民办的企 业通过缴纳各种税金为国家提供财政收入。缴纳税金包括两大类：一类是农业税、农业特产 税等，2001 年全国农业税、牧业税收入为285.8 亿元，加上耕地占用税、农业特产税和契 税共481.7 亿元（通常称之为农业“四税”），占农业总产值14609 亿元的3.3% 。另一类是 农民办的企业即乡镇企业缴纳的税金，2001 年全国乡镇企业实缴税金 2308 亿元，占乡镇 企业增加值29