就业贫穷国际经验比较-关注综援检讨联盟.doc

就業貧窮問題國際經驗比較── 對美國、新加坡、南韓、台灣、英國 之研究及啟示 初稿 2005年10月 首席研究員：馮可立教授 研究員：李偉儀女士 香港社會保障學會　關注綜援檢討聯盟　樂施會 聯絡人：關注檢討綜援聯盟／樂施會／香港社會保障學會 摘要 　　「就業貧窮」(working poor)這名詞的出現，描述了貧窮勞工所面對的困境。就業貧窮勞工是「低薪」、「長工時」下的受害者，他們受到工作零散化、有欠持續性的工作狀況所害，淪為兼職工，身兼多職亦未能解決收入不足的問題。 在香港所有的就業人士當中，有15.6%面對就業貧窮問題。當成年工作人口處於就業貧窮，他們失去照顧年長父母的能力，每每令長者需領取綜援過活。兒童亦會因為家長的低收入問題而墮入貧窮的困局，嚴重影響下一代的生活質素。 本研究之目的，是要闡釋國際社會中，各個不同地區的就業貧窮面貌，揭示各地政府有否著力以及如何解決就業貧窮問題，其施行措施所涉及的政策理念和解決方案等，並以此作為香港處理就業貧窮問題的參考。研究中共選取了5個地區，包括美國、新加坡、台灣、南韓、英國等作國際經驗比較。 　　美國、英國等兩個地區，其措施特色分三方面──（一）勞工政策；（二）財政援助；（三）福利保障。當中包括推行最低工資保障、稅務優惠、託管資助和兒童稅務優惠、失業保險金計劃、兒童照顧發展基金、補助低薪金而需供養子女的夫婦等。英國的政策理念完善，強調──（一）個人的權利和責任等兩方面均需要受到重視；（二）需要創造一個有利就業的、有制度規定的社會環境，以作為勞工於就業時可得到最低標準和保障；（三）提供支援去創造具有技術裝備及具適應能力的就業人口；（四）為所有人提供平等的機會。 　　新加坡一向以推行「就業援助計劃」及「自力更生計劃」等來解決失業問題。對於「就業貧窮」的關注並不多。但到了2005年6月30日，新加坡內閣委員會(Ministerial Committee)已開始提出「低收入勞工研究方案」去幫助低收入勞工及其家庭脫離貧窮的循環。新加坡政府指出，低收入問題的成因，主要是全球化的出現，令中國及印度對外供應大量廉價勞工，而令到新加坡的勞工同樣受到牽連。尤其低技術以及較年長的勞工最受影響。新加坡政府指出約有500000名勞工，並學歷水平低於中學程度。而低收入勞工佔新加坡全職工人的20%左右，即大約300000名勞工。這批低收入勞工，同時面對解僱及結構性失業的困境。低收入及失業更導致勞工及家人難以維生，未能應付最基本的日常開支，包括房屋，食物，交通，他們更沒有充足能力去應付醫療及退休需要。 　　新加坡內閣委員會採納了以下權限──（一）找出低收入勞工的實際面貌和處境，他們所面對的就業問題及風險；（二）設計國家層面的原則以指引內閣去處理問題；（三）建立整合而全面性的策略：1. 協助低收入勞工得到工作機會以及提昇勞工賺取薪酬的能力；2. 協助低收入勞工及其家人脫離貧窮陷阱及得到長遠自力更生的方法；3. 於低收入勞工正處於最困難時期，應向勞工提供最具回應性的社會援助；4. 防止及進一步減少低收入勞工人口的出現。（四）建立結構及成效指標去監督解決低收入勞工問題的進度。 　　南韓以推行「國民基本生活保障法」及「就業保險制度」，作為保障貧窮人士維持最低生活水平為主要政策機制。面對「就業貧窮」問題，南韓認定受到「就業貧窮」所困擾的，主要是一些弱勢群體，故南韓政府推出「鼓勵就業計劃」──為僱用弱勢社群（如失業工人、單親和長者）的僱主提供獎勵；並為設置幼兒照顧設施的僱主提供貸款，和資助員工照顧幼兒的費用。 　　近年南韓開始重視婦女權益。若僱主僱用──(１)重新僱用因懷孕、生育及照顧幼兒而辭退原來工作的婦女；(２)聘用在「就業保障中心」登記成為求職者並身為一家之主的女性；(３)身為一家之主的失業婦女報讀培訓課程，作重投就業市場或創業之用，僱主可獲政府經濟援助，包括學費津貼及受訓期間的補助金等。 　　台灣內政部對「低收入戶類別」之定義是有所扭曲的，其，可見台灣官方漠視就業貧窮的存在，只繼續依據「低收入＝失業＝貧窮」這傳統的定義方式去看待貧窮，以及所作出救濟式之援助。 　　透過五個地區的國際經驗剖析。可發現其當中的政策差異。官方把貧窮的成因歸結為失業問題，認為人們找到工作即可脫離貧窮，而把援助方式集中於以就業計劃與培訓、對暫時失業者提供短期的經濟援助等，往往效果不佳。只有正視就業者的貧窮處境，包括薪金偏低至不足以過活、兼職化、開工不足等問題，才能對症下藥，對墮入貧窮處境的就業者作出最適當的援助。 　　五個地區處理就業貧窮的政策力度各有不同，但這些國際經驗的總結，卻能給予香港一個重要的啟示──政府必須透過多重安全網來解決就業貧窮問題。例如一方面推行就業配套，二方面是使用互相交疊的多重安全網，包括稅務優惠、提供託兒服務、就業補