中国养老服务政策的演进路径和发展方向.pdf

中国养老服务政策的演进路径和发展方向 —基于 1949-2014 年 国家层面政策文本的研究 韩艳 （厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005 ） 摘要：养老服务政策具有导向、调控和分配养老服务资源的功能。建国以来我国养老服务 政策共经历了四个发展阶段。从政策科学的角度来看，养老服务政策呈现出政策客体逐渐扩大， 养老服务项目逐渐增多，更加凸显社区居家养老方式的作用，更多运用市场型、动员型政策工具， 更加关注政策效果，注重养老服务质量的提高等特点。然而，养老服务政策还存在一些不足，例 如在政策理念上重城市轻农村、重设施建设轻服务供给，政策内容上没有有效解决养老服务管理 部门的碎片化，政策效力低，与其他政策缺乏有效衔接，养老服务标准化建设不足等。这就需要 我们坚持公平的政策理念，明确养老服务的主管部门，积极推动《老人福利法》的出台，并注意 养老服务政策与其他政策的有效衔接，加强养老服务标准体系建设来提高养老服务质量。 关键词：养老服务；政策客体；政策工具；政策效果 一、引言 养老服务政策是指政府为促进养老服务、保证老年人生活质量而出台的政策，具有导向、调 ① 控和分配养老服务资源的功能 。我国 1999 年正式进入老年社会，2013 年底 60 和 65 周岁及以 上的人口占总人口的比例已达到 14.9％和 9.7％，远远超过联合国的人口老龄化统计标准，与此 ②③ 同时，我国人口老龄化还伴有高龄老人、失能老人数量庞大、家庭结构小型化的特点。 老龄形 势的严峻性需要建立完善的养老服务体系，但是我国的养老服务体系建设总体上落后于人口老龄 化的进程。 很多国内学者从不同维度剖析了养老服务体系存在的问题及原因。例如付诚、王一、穆光宗、 胡琳琳、胡鞍钢等从养老服务需求和供给的角度，认为当前的养老服务体系建设没有充分满足老 ④ 年人多元化、多层次的物质和精神需求。 彭华民、杨宜勇、魏文斌从福利多元主义出发，指出 基金项目：国家社会科学基金项目（11BSH062） 作者介绍：韩艳,女,1985 年生,安徽亳州市人,厦门大学公共事务学院博士研究生,研究方向为公共服务、社会政策、社 会保障。 ① 陈庆云.公共政策分析[M].北京:中国经济出版社,1996. ② 中国人口老龄化发展趋势预测研究报告 /chinese/news/1134589.htm ③ 穆光宗,张团.我国人口老龄化的发展趋势及其战略应对[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2011(5). ④ 付诚,王一. 政府与市场的双向增权--社会化养老服务的合作逻辑[J].吉林大学学报,2010(5). 穆光宗.老龄人口的精神赡养问题[J].中国人民大学学报,2004(4). 胡琳琳,胡鞍钢.中国如何构建老年健康保障体系[J].南京大学学报(哲学人文社会科学版),2008(6). 1 当前养老服务体系建设中政府、市场、社会三大力量没有形成合力，政府没有有效履行道德、政 ① 治、法律、管理和监督等责任，民营组织、志愿组织的作用也没有得到有效发挥。 还有学者从 系统论的角度，认为当前我国养老服务体系存在核心功能不明确、内部诸要素呼应性较差、运行 ② 机制开放性不足等问题，没有以满足照护需要为核心构建社会养老服务体系。