中国旅游发展政策的历史演进------一个量化研究的视角(唐晓云).pdf

旅游 学 刊 第 29 卷 2014 年第 8 期 Tourism Tribune Vol. 29 No. 8 ，2014 中国旅游发展政策的历史演进（1949~2013） ——一个量化研究的视角 唐晓云 （中国旅游研究院，北京100005） ［摘 要］文章从1949~2013年中央政府及相关部委发布的 年代发端，到新中国成立后服务于国家外交、改革 379个旅游政策文件的多维度统计分析入手，以全新的视角 开放后成为经济产业，再到目前经济社会的双重属 剖析了新中国成立以来我国旅游发展政策的演化历程。研 性，无不与国家相关制度安排紧密相连。这些制度 究发现：（1）我国旅游政策演化是资源配置的行政化转向行 安排无异于旅游业发展的指挥棒。本文以1949 ～ 政权力制约下的资源配置市场化过程。（2）旅游政策目标始 2013 年国家层面颁布的379 个政策文件为样本，通 终与国家经济社会发展的战略目标相一致，可大致分为服务 外事、经济型事业、经济新增长点、国家战略性支柱产业四个 过对样本进行数量与结构、类型与框架、目标与工 阶段。（3）旅游政策工具以微观管制为主，对资本、土地、技 具等方面的系统梳理和统计分析，揭示了我国旅游 术、人才等生产要素宏观调控能力不足。（4）旅游政策的制定 发展与制度安排之间的内在关系，以及旅游政策的 部门范畴不断扩大，政策力度呈波动趋稳态势。研究认为， 演化路径和发展趋势。 旅游经济的有效运行高度依赖于社会经济系统的制度安 排。在《旅游法》颁布、旅游业进入全新的发展阶段后，技术 1 引言 进步、市场需求、企业竞合关系协同引领的产品业态与商业 模式创新是未来产业效率提升的基本方向，宏观调控和公共 从语义学上考查，政策是政治策略或政治谋略 服务将成为政府旅游管理的基本内容。 ［关键词］旅游政策；演进；中国；量化研究 的意思。在政治实践中，“政策”有三层含义：一是 ［中图分类号］F59 战略、策略或谋略。二是行为规范或行动准则。如 ［文献标识码］A 政党制定的纲领、路线、方针、准则，国家权威机关 ［文章编号］1002-5006（2014）08-0015-13 颁布的政令、法令、文告等。三是政治行为[2，3] 。政 Doi ：10.3969/j.issn.1002-5006.2014.08.002 策具有阶级性、正误性、时效性和表述性特征。它 由有权机关用语言和文字等表达手段进行表述，其 现实世界的有效运行依赖于人类社会复杂多 实质是阶级利益的观念化、主体化、实践化反映[4] 。 样的制度安排，产业经济的运行亦是如此。制度作 参考相关研究的做法[5-7] ，本研究在技术层面将政策 为一种生产性资产和社会资本，是充分释放市场过 范畴分为法律、行政法规、部门规章、国务院规范性 程中企业家活力的框架和实现经济增长的关键[1] 。 文件和部委规范性文件五大类。 在产业发展实践中，国家往往通过颁布相关政策法 国际上对旅游发展过程中国家层面的政策研 规来对产业发展做出相应的制度安排。旅游业是 究由来已久。这些研究大致可以分为三类：一是研 以空间移动为基础特征、涉及多个部门的服务业， 究旅游发展的促进政策、规范与限制政策、发展方 对制度的依赖可想而知。我国旅游业从20 世纪20