中国养老保险政策变迁的历史逻辑思考-江苏社科联.pdfVIP

中国养老保险政策变迁的历史逻辑思考 中国养老保险政策变迁的历史逻辑思考 王 婷 李 放 内容提要 中国养老保险政策变迁具有强烈的系统动力学的特征，价值认同、技术可行性和政策约束 条件等各个子系统变量之间互为因果关系并交互发生作用。决策共同体的价值认同决定了养老保险政策 的基本目标，而这一目标能否实现则取决于不同政策场景下治理工具的技术可行性，因此政策变迁很大程 度上体现了渐进与突变的特征，需要正确处理好路径依赖与变革发展的关系。正确把握中国养老保险政策 变迁的历史逻辑，不仅可以增进我们对社会经济与政治问题的认识，而且对防止政策失范、提高政策决策和 执行的效率具有重要的参考价值。 关键词 养老保险 政策变迁 历史逻辑 王 婷，南京农业大学公共管理学院博士生，江苏省社会科学院副研究员 210013 李 放，南京农业大学公共管理学院教授 210095 一、 引 言 已有关于中国养老保险的政策分析通常是从三个角度展开的。一类文献倾向于从公共选择的角 度解释养老保险政策产生与变革的原因（蔡昉、高文书，2013；胡薇，2012；吴红梅，2013；封铁英、熊建 铭，2014，等等）。第二类文献侧重于政策的实施效率研究，尤其是对养老保险政策安排下的社会经济 效应作了深入的经验分析或实证分析（郑功成，2002；穆怀中，2008；等等）。第三类文献则重点关注于 政策设计的规范性或对策研究（封进、何立新，2012；沈苏燕、李放，2010；等等）。总之，已有文献立足 各自视角对中国养老保险制度做出了卓有意义的研究，但往往缺乏对政策过程的动态分析，政策本 质、变迁原因与政策实施效率的解释性研究往往被割裂开来。 本文认为养老保险是一种介于公共产品与准公共产品之间的政策安排，因此影响养老保险政策 本文为江苏省社科基金重点项目“基层治理法治化的实现路径研究”（15ZZA001）、江苏高校哲学社会科学研究重 点项目“江苏养老服务体制创新与政策研究”（2013ZDIXM011）、江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心资助项目 阶段性成果。 · ·2016/3江苏社会科学 72 社会转型与反贫困研究 变迁的因素是复杂多元的。尤其是当前随着社会交往互动的频繁，政策目标由单一目标向多目标发 展，政策场景由确定状况向不确定性状况转变，如何甄别和筛选政策制定中的决定因素与工具性变量 以改进政策决策和实施的效率尤显重要。因此，理解养老保险政策过程需要借助一套复杂的因果系 统，这个因果关系的复杂性一方面表现为影响政策的各个子系统的交互作用错综复杂；另一方面，对 于任何一个影响公共政策的子系统而言，其中每一个产生影响的子系统又是一个包含众多次级变量 的“因素库”。本文拟通过系统论的视角，重估建国以来中国养老保险政策变迁中影响政策过程的决 定因素及其价值问题，解释中国养老保险政策变迁的历史逻辑，这不仅可以增进我们对社会经济与政 治问题的认识，而且对于防止政策失范、提高政策决策和执行的效率具有重要的参考价值。 二、政策流理论框架的讨论与修正 随着拉斯韦尔、伊斯顿等人对于“问题——方案——决策”的阶段式政策过程研究的不断深入，理 性决策模式成为公共政策研究中的一个主流范式。但理性决策模式由于过于理性的前提假设、与复 杂多变的政策制定过程不符等问题而饱受垢病，在此过程中诞生了一系列公共政策分析框架（西蒙； 林德布鲁姆，1959；马奇、科思、奥尔森，1972；等等）。1984年美国政策学家约翰·W·金登在综合众多 学者思想的基础上，以科恩的“垃圾桶模型”为蓝本，同时借鉴了拉斯韦尔等人的阶段式政策过程思想 以及林德布鲁姆的渐进主义逻辑，提出了多源流政策分析框架，指出公共政策的产生受到包括问题源 流、政策源流和政治源流等多重因素的影响。对于政策源流而言，只有达到相关标准的政策建议才可 能被视为重要可行的政策建议。金登将这些标准总结为三个主要方面。一是价值的可接受性。“在政 [1] 策共同体中幸存下来的政策建议往往都符合那些专业人员的价值观。”这种价值观不仅包括“人们对