中国农民带地入城的理论思考和实践调查-中国法学网.pdfVIP

●学术关注：农村集体经营性建设用地使用权专题研究 特约主持人：张 鹏 中国农民“带地入城”的理论思考和实践调查 孙 宪 忠 （中国社会科学院 法学研究所，北京 100720） 摘 要：农村集体土地所有权及其附属使用权，是我国农民的重要财产。在我国农村人口城镇化的今天， 如何处理好“进城农民”的“地权”问题，具有重大现实意义。传统的由国家征收农民土地，同时转换农民身 份为城市人身份，并给予城市社会保障的“三费一补”做法如今已经难以为继。当前，上海、北京等地农村实 行新型的农民“带地入城”政策：在坚持农村集体经济组织土地所有权的前提下，成立集体资产（土地）股份 合作组织从事投资经营，而同时将集体资产（土地）折股量化给农民个人，使农民变成股民，按份享受集体资 产（土地）的收益、分配。这种保留农民地权的同时实现农民城镇化的做法，值得赞同，是符合社会主义理想， 又符合中国国情的良好经验。 关键词：以土地换保障；带地入城；集体土地股份合作制 作者简介：孙宪忠（1957），男，陕西长安人，中国社会科学院长城学者，法学研究所研究员、博士生— 导师，主要从事民法研究。 ( ) 中图分类号：D922.32文献标识码：A 文章编号：1001-4403201403-0063-07收稿日期：2014-04-17 农民非常高兴进城工作或者生活，失去地权并不 一、问题的提出 可惜；同时，因为过去能够进入城市的农民总是 中国新一届政府提出，必须大力推动中国城 少数，这些进城的人失去地权，对农民整体影响 镇化建设。而城镇化推进的难点，是农民进城过 也不大。但是现在情况不一样了。首先，现在的 程中的地权问题。①中国现行立法规定，农民进入 城镇化，更多的是农民“就地城镇化”和“整体城 城市，必须失去其原来在农村的土地权利。过去 镇化”，这就是说，农民进入城镇的措施，只是改 农村人口进入城市的方式主要是招工、招干、进 变其户口成为城市居民；他们的居住地甚至都不 城上学等，他们进入城市工作和生活时也就是他 改变；而且，多数情况下他们要整体入市，一个 们取得城市户口时，即失去他们在农村的地权。 个自然村的农村居民转变成为城市居民。在这种 立法的这些规则至今没有改变。新中国成立到建 情况下，如果让农民丧失其地权而取得城市户口， 立市场经济体制之前，因为农村生活相对贫困， 农民却绝不愿意。地方政府如果强行改变农民户 ①不论是官方参与决策者还是社会思想界，都认识到中国当前城镇化涉及农民地权问题的解决困难。对此请参阅：《陈锡文：城镇 化中土地问题面临5个挑战》，见财经网2013年3月22日；《新型城镇化重在体制改革》，2013年8月19日《大众日报》等。 ·· 2014.3 口而取得其地权时，农民会千方百计予以对抗， 但是农民不愿意失去地权而进入城市，甚至还有 使得政府的努力不能成功。中国近几年出现的几 一些进入城市多年的人，破天荒地提出了重返农 个地方政府要求农民放弃地权而进入城市的案 村取得农村户口的情形。②显然，这些人只是要 例，不论政治效果还是经济效果都是不成功的。① 取得其原来在农村的地权，即使取得农村户口， 另外，中国物权法规定的一些农民地权是他们终 他们的生活方式也不是现行法律政策定义的“农 身的也是可以继承的权利，这些权利很难简单地 民”，和那些已经“带地入城”的农民一样。所以， 让农民交出来。 “带地入城”已经成为法律上的问题，中国城镇