我国城乡区县重组：风险及其超越.pdfVIP

地方政府 我国城乡区县重组：风险及其超越术 林 拓 申 立 [摘 要]城市化引发我国大规模城乡空问重构。本文在分析区县重组中体制摩擦、发展断裂、假性城市化等三大风 险的基础上，进一步提出，区县重组不仅仅是政区调整，更是深层次的城乡行政管理变革，要以协同共进为 导向，促进市与区职权的合理配置；以人本发展为导向，促进惠民与转型的政策创新；以质量提升为导向， 促进空间与功能的逐步优化，从而积极化解并超越区县重组的风险。 [关键词]区县重组；风险超越；协同共进；人本发展 [中图分类号]1901．4 [文献标识码]A [文章编号]1006—0863(2012)11—0072—05 一 、 问题的提出 改革以来，我国城市化发展引发了大规模的城乡空间 重构。1978年至1999年，撤县(市)建区144个，城区与郊 区撤并25个，区县重组平均每年7个左右；新世纪以来区 县重组进程显著加快，2000年至今，撤县(市)建区98个， 城区与郊区撤并14个，平均每年近10个。 区县重组之所以大范围展开，实与我国原有建制市的 设置方式直接相关。民国时期的建制市主要采用在县的 中心治所地区切块设市，形成市域被周边县域包围的“蛋 §§§§鐾置§§萎§§§§§ §§ § 墨§§ § § §§ 黄结构”；建国后“大跃进”时期，不少大中城市为了确保农 一 县 + 市辖区 + 县级市 副产品供应城市，纷纷设立“郊区”建制，强化了郊区围绕 市区的“蛋黄结构”；上世纪90年代，部分郊县改为县级 图1 1978—201 1年中国县级政区数量变化 市，更强化了“市区一郊区一郊市”的政区格局，导致城市 数据来源：新中国五十五年统计资料汇编(1949--2004)．北京： 中国统计出版社，2005．5；中国行政区划沿革手册．北京：中国地图出 化进程中市区空间拓展与资源配置等的严重受阻。如果 版社，2007．207--209；中华人民共和国行政区划简册．北京：中国地 说，这一段时期的区县重组主要为了破解“蛋黄结构”，那 图出版社，2002--2012。 么，新一轮的区县重组则是城乡统筹发展下大中城市空间 区县重组后新的行政建制主要以“区”命名并被认为纳入 重构等的要求使然。2009年至今，以北京、上海、天津、重 市辖区体制，因而往往不在县政改革的讨论之列；新设市 庆等大城市为先发，全国区县重组近20个，更有不少城市 辖区仍有大量的农村地区，故而也往往不在城市或城区管 的十二五规划明确提出或酝酿新一轮的区县重组。区县 理的研究视野之内；当前研究大多侧重于具体城市撤县建 重组的直接后果，是作为我国行政区划体系中最悠久也最 区中规划体制等具体方面，系统性的研究相对较少，究竟 稳定一级的县建制的数量不断减少(见图1)。 如何化解并超越区县重组的风险，相关研究迫在眉睫。实 诚然，区县重组有助于破解“蛋黄结构”、优化城乡空 际上，区县重组并不仅仅是政区调整，更是深层次的城乡 间布局、提升城市辐射带动能力，但也引发了土地过度开 行政管理变革。从根本上讲，