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环境执法研究与探讨 试析公民水资源管理参与权的确立 刘毂(东北财经大学法学院辽宁大连116023) 摘要：确立公民水资源管理参与权是水资源管理民主化建设的一项重要内容．随着经济社会的发 展，与水资源相关的矛盾日益增多，公民参与有利于实现水资潭管理的效益最大化．借鍪世界各 国的经验，并结合中国的国情，建议在立法中确立公民的水资；啄管理参与权，明晰权利主体厦参 与渠道，与此同时政府也应提供权利实现的背景·|生条件． 一 关键词：水资泺：管理模式；公民参与权；参与渠道 我国是一个水资源短缺的国家，人均占有量仅相当于世界平均水平的1／4。随着经济、 社会的进一步发展，水资源短缺问题将更加突出。由此带来的分配失衡等问题必然会引 起社会不同层面权益的碰撞。面对这种形势，我国水资源行政管理的指导原则——水资 源利用效益最太化原则以及单边决策方式都受到了极大的挑战，实现水资源管理民主化 已经势在必行。 。 一。公民水资源管理参与权提出的现实背景 我国是一个奉行公共水权理论的国家，这一理论包括三个基本原则：一是所有权与 使用权分离，即水资源属于国家所有，但个人和单位可以拥有水资源的使用权；=是水 资源的开发和利用必须服从国家的经济计划和发展规划；三是水资源的行业配置和水量 区域分配一般是通过行政手段进行的。在这一理论指导下建立起来的水资源管理模式表 现出一种单边行为倾向，偏重于政府或流域管理机构利益、要求的表达。这种水资源管 理模式没有充分考虑不同地区、行业中用水户各自的利益，难以做到群策群力，进而制 定出最优的管理方案，也难以避免在缺乏有效监督下管理活动的趋利性。在这种管理体 制下，要实现各方利益的相对均衡，保证。不平等的利益分配符合最少受惠者的最大利 益”，是极其困难的fl】。而行政管理部门在水资源管理中的不作为，也往往成为水事纠纷 的原因。以下两则案例表明，我国目前在水资源管理中不同层面权益的碰撞及其冲突。 案例一：黄河流域降水量少且降水期集中，人口稠密。’随着经济与社会的发展，黄 河水资源紧缺的状况日益严峻。为了保证黄河不断流和满足沿黄地区的工业用水及城市 用水，农业用水一再被压缩。而与此同时，灌区改造和节水设施又没有得到明显改善。 于是因争夺有限的水资源而激发的矛盾愈演愈烈。据水利部负责黄河流域管理的黄河水 利委员会统计，1999年以来，仅河南、山东两局闸管所就遭到农民围攻达30多起，严重 干扰了正常的引水秩序。最为恶劣的一次抢水事件是在2000年，山东德州的农民打伤了 当地闸管所的员工，强行开闸放水12】。 ‘ 案例二：水资源利用中，上下游的地位是不平等的，上游可以利用其地域优势任意 取水、排污，而下游则必须承担由此带来的各项成本。由此引起的地域矛盾不断增加。2001 专题4环境执法与公众参与 年1月22日，浙江嘉兴市部分村民为防止上游江苏吴江市盛泽镇工业污水侵袭，沉船筑 坝，封堵两省界河清溪塘，引起了严重的水事纠纷，社会安定受到极大的影响131。 这两则案情纠纷进一步表明，公民有参与水资源管理的意识和必要，然而由于我国 缺乏公民参与水资源管理的渠道，其利益诉求得不到决策者的充分考虑和尊重，只能通 过最原始的方式表达自己的意志和维护自己的权利。 纵观世界，赋予公民在水资源管理中的参与权，实现水资源管理模式的民主化，已 经成为各国水资源管理体制发展的方向。法国采用“议会”式的流域委员会，委员会由 各方利益的代表组成，大家通过协商，确立流域水资源管理的大政方针．在荷兰，全国 有66个水董事会，主要从事防洪、水量与水质的管理并负责污水处理厂的建设运行。居 民可以直接选举代表其利益的董事会成员，这充分体现了他们作为参与者的实质性权利。 而同为发展中国家的墨西哥更是将灌区管理职责交给用户，将供水服务权力下放到自愿 成立的、财务运行状况良好的用水户组织，同时将政府的管理转变为对用水户组织的协 助和支持。通过对用水户的协助和支持．政府减轻了行政负荷，实现了水资源管理过程 与结果“双高效”的目标。 “团体及公众参与可持续发展”已作为专章写入‘中国2l世纪议程》，这为我国水资 源民主化管理指明了方向。事实上，我国在水资源管理的相关立法中，吸收公民参与的 原则已经得到一定程度的确