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乡村公共治理的六个视角及其问题 ——兼议“一事一议财政奖补”政策 摘要：本文通过回顾国内外文献并结合经验研究，梳理和总结了乡村公共治理的六个视角，分别 是国家视角、市场化视角、社区组织视角、国家-社区合作视角、底层参与视角和“项目制”视角。 文章对六个视角的治理主体、治理方案和在实践中可能出现的问题作了逐一讨论。在此基础上， 作者对目前正在实施的一事一议财政奖补政策进行了分析 ，提出该政策虽然融入了六个视角一些 积极的因素，但在实践中却出现了“庇护与被庇护”关系、效率低下、资源浪费、农民需求得不到 表达等诸多问题。 关键词：乡村公共治理、一事一议、治理危机 作者信息： 占少华 中国社科院社会学研究所农村环境与社会研究中心 通信地址：北京市建内大街5 号1065 室，100732 邮件：zhansh@ 手机 电话：010 传真：010 分田到户释放了以“家”、“户”为单位的小农经济的活力，但同时也引发了乡村公共治理 的危机，表现为农村基层组织功能弱化，社区凝聚力降低，村庄在公共产品或公共服务的参与和 投入上不断减少，从而极大地增加了治理农村公共事务的成本。如何应对这个危机并缓解它所引 发的一系列后果？这是过去30 多年来研究界一直关注的问题。 在政策上，特别是自上世纪90 年代出现严重的“三农问题”以来，国家出台了一系列政策包 括农村税费改革、“两免一补”、农村新型合作医疗制度、改 “两工”制度为 “一事一议”。最 近，由于“一事一议”无法有效解决乡村公共治理的问题，自2008 年又推出了 “财政奖补”政策。 所谓财政奖补，就是在一事一议制度的基础上，对村庄议出并建设的公共项目如道路、小型农田 水利、环卫设施等国家给予一定的财政奖励或补充，比例一般在50%左右。目的是“激发村民参 与一事一议筹资筹劳的热情，引导和鼓励村民出资出劳”，“调动基层干部和群众的民主议事积 极性”，以及“形成村级公益事业建设多渠道投入的新机制”。1 财政奖补政策2011 年在全国范 围内推行，成为国家的长期政策。2008 年起至2012 年9 月，各级财政累计投入一事一议奖补资 金1455 亿元，其中中央财政为458 亿元。2 “一事一议财政奖补”政策（下文简称为“财政奖补”）能否缓解乡村公共治理的危机？依 然是一个需要研究的问题。本文通过对现有国内外文献的梳理，总结归纳出关于乡村公共治理的 六个视角。这些视角各自的出发点和关注点不同，但是通过比较，能够让我们对乡村公共治理危 机的症结和难点有一个清晰的认识。同时，本文将以一事一议财政奖补政策为例，对这六个视角 进行逐一分析，同时也将参考笔者近三年来江苏、湖南、内蒙古等地的调研发现。 本文所指的乡村公共治理，是指以村庄社区为单位的公共资源的使用和管理、基础设施的建 设和维护、以及社会文化活动的组织和开展。 一、国家视角 国家视角源自于福利国家的思想，指由国家向农村提供公共产品，包括公共治理所必须的资 金、制度以及执行，在国家层面配制全社会的资源，解决市场或者个体不能解决的问题。福利国 家在上世纪80 年代受到了质疑，但是国家作为公共产品提供的主体依然被很多学者所重视。例如， 在研究东亚国家经济成功的基础上，上世纪90 年代在发展研究领域兴起了发展性国家的理论 （developmental state theory ），认为国家在经济发展中依然扮演极其重要的角色，这其中就包括 国家在提供公共产品和服务中的重要作用。32008 年经济危机后的美国生奥巴马新政也加强了国 家在提供公共产品和服务中的作用。4 在关于我国农村的讨论中，国家视角多关注于改革开放后国家在农村公共产品和服务上投入 的不足。例如，樊胜根等的研究发现，国家在农村的基础设施和其他公共投入上的不足是造成我 5 国城乡差异最主要的原因之一。黄季琨等也发现改革开放后的前20 年内国家继续通过财政、金 融和税收系统将农村的资金向城市转移，而对农村的公共投入却非常有限。类似的观点在农田水 6 利的建设中体现得尤为突出。例如，罗兴佐认为政府应该在水利建设中发挥主导作用。改革开放 后水利一度衰败主要原因之一就是政府的公共投入不足。7韩俊等认为“小型农田水利承担着社会 公共产品和服务的功能，对国家的粮食安全和农村