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现行预算法未获落实部分条文和其研究 　　现行预算法自1995年1月1日起施行以来，对推进我国预算法制建设，规范政府预算管理行为，加强和改进人大预算审查监督，发挥了重要的积极作用。不过，对照近二十年来的预算实务，不难发现预算法的一些条文并未得到切实执行。现以F省省级预算实际工作为例，列举分析预算法未得到落实的条文如下： 1.第三条 各级预算应当做到收支平衡 保持预算收支平衡，是预算制度的一项基本原则，也是预算法明确规定的一项基本要求。但实际工作中，有的地方特别是财政困难的基层政府仍然不同程度存在预算收支不平衡的情况。对此，中央和地方各级政府一直十分重视，采取了许多措施，包括增加对下级的转移支付，加大对困难地区的帮扶力度，特别是2009年以来实行县级基本财力保障政策等，有力地增强了基层政府提供基本公共服务的能力。尽管如此，预算不平衡、财政赤字的问题并未完全解决。如F省2012年度预算执行审计工作报告指出，有10个一般发展水平县2012年末累计净赤字达到5.1亿元，其中有6个县通过调入资金实现当年收支平衡，1个县当年财政决算赤字达到4000多万元。 2.第五条第三款 地方各级政府预算由本级各部门的预算组成 实行部门预算是近年来政府预算管理制度改革的核心内容。所谓部门预算，即一个部门一本预算，部门的所有收支都统一纳入该部门预算中。按照预算法规定，地方政府预算的基本组成元素是各个部门的预算。换而言之，地方政府预算可以拆分为各个部门的预算；并且除了部门预算外，地方政府预算不应另有其他内容。但是实际工作中，地方财政部门编制政府预算时，除了各部门预算外，往往还有一部分财力未在年初下到各部门，而是在预算执行中，才通过追加的办法下达给各部门。在F省，这部分预留的财力以财政部门各个“口”的形式编在年初预算中，目的主要是为应对执行中可能新产生的支出需要。以2013年预算为例，当年该省省级公共预算财力用于项目支出260亿元，其中安排157个一级预算单位175亿元，另外85亿元（约占三分之一）则安排在预算口、行政政法口等15个非一级预算单位的科目下。 3.第二十三条 ……下级政府不得挤占或者截留上级政府预算的资金 经人大批准的预算具有法律效力，政府支出应当严格按照预算执行，用于预算指定的用途和项目。但在实际工作中，有的地方政府财政管理不严格，或者本身财力有限而上级专项配套压力大等，因此，挤占、截留、挪用上级专款的行为相当程度地存在着，这也是多年来审计反映的屡审屡犯、屡禁不止的一个老问题。如F省2011年度预算执行审计工作报告指出，部分地区存在扩大范围支出或违规使用社会保险资金的问题，有的县挪用社保资金，有的县将社保资金调剂用于其他项目，有的县将社保资金用于平衡财政预算等。 4.第二十八条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字 除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。 预算法总则第三条规定的“各级预算应当做到收支平衡”，既要求预算执行的结果保持平衡，也要求年初编制的预算达到平衡。不过，现实中有的地方不仅从决算结果看存在赤字，就是从年初预算看，也在形式上保持平衡的表象下，隐藏着事实上的赤字。其做法有的是将预算的支出规模人为做小，如限于财力不足，对于正常的增人增资或机构运转公用经费无法安排或安排不足；有的是将预算的收入规模人为做大，如预计收入增长幅度超过正常水平，或者将不确定的上级补助列为收入等。这样的预算执行下来，结果自然容易出现赤字。 除了税收收入、非税收入外，债务收入也是政府的一项收入来源。我国对地方政府举债实行严格控制的办法，依照预算法规定，当前地方政府只能根据公路法等法律以及国务院的相关规定进行举债，除此之外的其他债务都不具有合法性。但现实中绝大多数地方政府通过融资平台、担保、承诺等途径，事实上负有相当数额的债务。按照国家审计署2010年公布的数据，当年全国地方政府债务规模为10.7万亿元，占地方支出7.4万亿元的144.6%。F省地方政府债务水平较低，2012年全省地方政府债务规模超过1200亿元，占全省财政支出2601亿元的50%以下。 5.第三十七条第二款 省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查 人大有关专门委员会或常委会工作委员会在人民代表大会会议召开前依法对本级预算草案进行初步审查，是为大会审查批准预算做好前期准备的一项重要工作。为了从时间上保障预算初步审查能够深入、细致地开展，预算法对地方政府财政部门作出“提前一个月”提