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国际金融组织贷款项目绩效治理结构研究 　　摘 要：从20世纪90年代开始，国际金融组织在公共项目治理上的模式日趋成熟。经过多年的实践，证明利用国际金融组织贷款进行公共项目的建设，不但有助于减轻地方的财政压力，且其成熟的绩效管理经验对贷款地区公共项目建设效率和管理水平的提高起到积极的作用。剖析了国际金融组织贷款项目在绩效管理上的综合治理结构，即通过项目的自管理、国际金融组织项目团队的监督及国内第三方咨询机构监督的三维绩效治理结构对项目绩效进行管理，并介绍了相关组织机构在绩效管理中的职责，进而总结国际金融组织贷款项目和内资公共项目在绩效治理结构上的主要差异，即体现在利益主体之间的制衡关系及公众参与机制两方面的差异。最后，对内资公共项目的绩效治理结构提出一些优化建议。 关键词：国际金融组织贷款；绩效管理；治理结构；项目监测体系 中图分类号：F830.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0118-03 我国从1980年开始利用国际金融组织贷款，其中以世界银行与亚洲开发银行的贷款为主。国际金融组织在华贷款项目的范围多为公共福利有关的项目和弱小产业发展项目，包括了农业发展项目、城市环境改善、区域公共基础设施建设、针对贫困人口的发展援助项目等，这些项目具有公共品和准公共品的特征。多年来，我国公共项目的管理由于体制的原因，公众对公共项目工程的满意度一直较低，许多地区由于公共项目的问题引发公众对政府的信任危机。因此，对公共项目绩效管理方式的探索，是化解公众对公共项目信任问题的有效途径。从20世纪90年代中期，国际金融组织在项目的绩效管理的理念及方法随着世界银行的实践而日趋成熟[1]。经过多年实践证明，利用国际金融组织贷款进行地区建设，不但有助于减轻公共项目建设对地方财政的压力，其较为成熟先进的项目管理模式还有利于贷款地区公共项目建设效率和管理水平的提高。 一、国际金融组织在华贷款项目资金构成 随着产权理论的出现，公共项目的投资得以突破政府投资的局限，引入市场机制，使其突破了财政资金的限制，实现资金来源多元化。从资金来源的角度来看，公共项目的资金来源主要包括了政府财政投资、发行债券、利用国内外政府赠款及国家财政担保的国内外金融组织贷款等[2]。国际金融组织贷款项目的资金构成一般由三个组成部分，一是地方财政配套资金，由地方财政部门提供，形式包括财政拨款，税收补贴等；二是财政资金担保下的国内银行贷款；三是国际金融组织贷款，资金存放在指定国内银行的财政专户内。 在国际金融组织贷款项目（以下简称IFI项目）中，为了对项目进行有效的监督和管理，国际金融组织在《贷款协议》中要求地方政府设立项目管理办公室（以下简称项目办），承担项目的管理、协调及监控责任。因此，IFI项目会形成如图1所示的委托代理管理关系。在IFI项目委托代理关系中，国内银行、地方财政与国际金融组织共同出资建设项目；由项目办承担项目建设过程中的各种管理协调工作，负责对进行业主进行连续的监督和管理；国际金融组织也以检查团的形式对项目办及项目业主的行为进行监督；业主通过承包合同对各个承包商进行管理。 图 1 国际金融组织贷款项目委托代理关系 二、IFI贷款项目绩效治理结构分析 国际金融组织十分重视项目绩效的实现，在项目管理上，设置有效的绩效治理结构，建立起针对各项目的其项目监控体系，有效降低自身所面临的投资风险。国际金融组织设计了综合监督管理机制，即通过项目的自管理、国际金融组织项目团队的监督及国内第三方咨询机构监督的三维治理结构，通过对项目立项和建设环节的“过程”和建设的“结果”进行监督和控制，有效实现了项目的绩效管理，促进项目结果与其目标一致。 （一）项目的自监督体系 项目的自监督体系由项目办为管理主体，对项目进行监督。国际金融组织在贷款协议中将项目办的建立写入条款，规定了项目办的人员构成及机构组织，以及项目办所承担的责任及所能行使的权利。 首先，项目办的人员构成。根据项目的特点，项目办的人员由相关管理部门中的工作人员及一些专家构成。比如，城市环境改善项目所涉及的管理部门，包括财政局、发改委、规划局、建设委员会、国土资源局、环境保护局、水利局、城管局、物价局及一些街道管理委员会，项目办的工作人员由这些相关的管理部门中的工作人员组成；① 专家团队由环境保护、财务、审计、城市规划、工程管理等方面的技术人员组成。由于项目办的工作人员由相关管理部门人员组成，因此项目办成为各相关管理部门信息沟通的平台，使传统项目中部门间沟通协调机制不足的问题得到很大程度上的缓解，提高了项目运行的效率。相关技术人员组成的专家团队，使项目各方面的监督工作和管理工作更加专业化，提高项目管理的水平。 其次，项目办的职责。