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论社会管理职能创新制度重构 　　摘要：制度重构在社会管理职能创新中具有核心价值。社会管理制度变革的滞后是当前我国政府在社会管理职能创新实践中遭遇诸多障碍的重要根源之一。诸如格局固化、博弈失衡的社会管理利益障碍，主观随意、脱离实际的社会管理决策障碍，职责不清、权责脱节的社会管理组织障碍，观念滞后、能力不足的社会管理人员障碍，重管制控制、轻协调协商的社会管理方式障碍等。因此，推进社会管理职能创新，必须从制度设计原则、决策参与制度、组织保障制度、人员调配制度、动态协调制度、监督问责制度等方面重构社会管理制度体系。 关键词：社会管理；制度重构；实践障碍；政府职能转变 中图分类号：C916.1文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）06—0078—05 作者简介：程波辉，男，吉林大学行政学院博士研究生（长春130012）。 党的十八大报告指出：“改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节……不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面创新，不断推进我国社会主义制度自我完善和发展。”这一科学论断，在我们党的历史上把制度创新的地位和作用提升到了重要高度，标志着我们党在新的历史起点上对制度建设的新的自觉。社会管理创新，说到底是制度的变革与创新。制度创新在社会管理体系创新中居于核心地位。我国正在加快以机构改革和职能转变为重点的行政体制改革，强化和创新政府社会管理职能是其重要环节。然而，当前社会管理创新消极化、表层化、片面化等现象比较突出，管理创新方向迷失，严重影响社会管理绩效，破坏政府公信力，阻碍政府改革的进程。对此，理论界虽然从不同角度进行了反思和对策性研究，但在社会管理制度方面，已有研究明显不够甚至存在某种程度的缺失。而社会管理创新效果不佳或失效的一个重要根源，就在于社会管理制度滞后或偏失。因此，重构社会管理制度甚为迫切。 一、制度重构：社会管理职能创新的核心 所谓社会管理职能创新，是“政府在社会管理实践中，围绕社会管理的目标和任务，运用各种资源和力量对社会管理的理念、制度、机制、方法和手段等进行改革和创新”①。在社会管理职能创新中，制度重构具有关键性。制度具有规范、协调、激励、约束和承载等功能，社会管理的理念变革、机制调整、体制转型、方法改进等都必须以社会管理的制度改革与创新为依托和条件。“社会管理主体要实现对社会管理客体的管理，必须借助一定的社会管理制度和规则。”②因此，制度重构在社会管理职能创新中具有根本性、全局性和关键性的意义。新制度学派甚至认为，在社会变迁中起决定作用是制度变革而不是技术变革。“西方经济增长的主要原因在于人口对稀缺资源赋予的压力增加时，那些支配产权的规则的制度发生了变迁”③，“观念和意识形态是重要的，而制度在决定其重要的程度方面发挥着主要作用”④。制度重构实质解决的是社会管理规范化、法制化和程序化的问题。 当前，我国出现的各类社会问题得不到解决或者只得到暂时解决，各类社会矛盾得不到化解或者只得到部分化解，在很大程度上都源于政府社会管理的制度化水平太低，很多社会问题没有从制度上进行根本解决。⑤如各地校车屡屡出事事件，其背后是长期以来校园安全的制度性缺失和地方政府财政支出制度的不公正以及有关部门行政监管不力。一些审批制度因设计过于复杂，前置条件过多且累赘，使公众办事成本增加。还有一些制度不规范、不合理、不透明，使管理者要么无所适从，要么机械执行，从而引发管理者与被管理者之间的人际冲突。在社会管理职能创新中，制度变革的缺乏导致管理创新表层化现象十分突出，一些地方甚至出现借社会管理创新之名行延伸行政组织体系之实的问题。比如在基层“网格化管理”的创新中，有的地方完全违背了社会管理的价值目标和管理创新的价值取向，在网格化管理实施过程中变相延长行政管理、增加行政编制、扩大行政人员。⑥因此，推进基层社会治理创新必须以管理制度的深层变革为依托，制度重构在社会管理职能创新中具有核心地位和重要价值，是实现社会管理职能创新的根本保障。 二、社会管理职能创新的主要障碍及制度归因分析 当前，我国社会管理职能创新在一些地方取得阶段性成绩的同时，也遭遇诸多障碍。这些障碍，主要归因于社会管理制度滞后或偏失。 1.社会管理利益障碍：利益格局固化，博弈失衡 利益对社会管理职能创新具有重要的影响。胡锦涛同志曾强调，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。因此，社会管理创新必须紧密结合实际，不断谋求公共利益的实现。然而，当前我国在取得政治、经济、文化等各项事业巨大进步的同时，