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城市智慧化中公共服务供给方式异动影响 　　导读:新一代移动互联网、物联网、云计算等信息技术的广泛和深入的应用,不仅使得政府在城市管理和公共服务提供方面的效率大大提高,使得城市变得更为“智慧”,而且也将改变政府在公共服务提供形式、渠道方面的选择,从而改变政府的边界。基于经济学中的不完全合同理论,分析政府在权衡是否选择将公共服务外包背后的经济学逻辑,以及信息技术的应用如何影响政府的边界,将有助于降低政府协调的成本。 关键词:公共服务外包;政府的边界;不完全合同;智慧城市 DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.012 前言 政府选择将公共服务的供给在内部生产还是外包给市场,这无论在经济学理论上还是在实践中都是一个长期的热点问题。政府选择由内部(雇员)还是市场提供公共服务决定了政府的边界。那什么是政府的边界?Coase(1937)创造性地提出市场和企业的边界问题,即对企业而言,一项生产和交易是放在企业内部进行,还是从市场上交易,这决定了企业和市场的边界。对于政府而言,一项公共服务是在政府内部(由其职员)生产,还是从市场上(向企业)购买,这就决定了政府与市场的边界。 政府的边界并不是一成不变的。相对于成熟的市场经济国家,我国政府对经济的参与度一直较大。政府不仅通过内部生产各种公共服务,还通过国有企业直接参与市场活动。近年来,我国各级政府不断尝试将公共服务活动通过各种形式外包出去。总的来讲,市场化是我国政府改革公共服务供给方式的主流方向。西方国家政府的边界在20世纪30年代之前还是比较小的,因为此时公众对政府所提供的公共服务的要求也较少。30年代之后,在公众对公共服务需求增长的要求下,西方国家普遍扩大了政府对经济活动的参与范围,不仅宏观干预增加,而且在微观层次上,政府也在不断增加所提供的公共服务。但是,至70年代末,随着政府在公共服务供给中的低效率和财政危机的加剧,迫使政府开始大规模的将公共服务向市场外包。这又以美国为代表,根据Savas(2000)的统计,美国至少有200种服务是由承包商向政府提供的。1987年美国人口超过5000的镇和人口超过25000人的县99%实行过合同外包(Warner and Amir,2001)。当前, 公共服务合同外包在全世界已经普遍成为政府提供公共服务的制度化途径之一。 政府选择内部生产还是将公共服务合同外包,取决于政府在向公众提供公共服务过程中的多个维度上目标的权衡,这些目标包括成本的节约、公共服务的质量、服务的均等化等。这些不同维度上的目标因其所具有的合同(可缔约程度的)属性不同,其所能够被实现的难易程度是不同的,从而也影响到政府选择是否将公共服务合同外包的交易成本。而上述合同属性则在一定程度上深刻依赖于能够衡量上述目标实现程度的信息的性质——是不可被第三方证实的“软信息”还是能够被第三方证实的“硬信息”。而现代信息技术的发展无疑会影响到上述信息的性质。例如,电子邮件或者传真的应用不仅提高了信息沟通的效率,而且也使得信息(相对于电话或面对面沟通)变得更能够被第三方,比如法院所采信。 以新一代移动互联网、物联网、云计算等为代表的信息技术更广泛和更深入的应用,使得公共服务过程中的一些过去难以被证实的“软信息”变成可以被证实的“硬信息”,这就使得过去难以执行的“不完全”的合同条款变得更加“完全”或可执行,而信息的综合搜集和智能处理也会降低政府选择公共服务外包时可能遇到的多部门或多企业以及多个交织服务之间协调的成本。这些都将改变到政府对公共服务供给方式的选择,并影响到政府与市场的边界。 一、市场失灵与政府失灵 在主流的经济学中,政府在经济中的作用,除了作为市场经济“守夜人”的角色外,就是在当“市场失灵”的情况下,替代市场成为直接参与资源配置的一种方式。在众多市场失灵的情况中,公共品的供给通常被认为政府最有理由作为生产者代替市场而直接参与资源配置的情形之一。就经济学中的概念而言,本文所论述的公共服务更接近于被经济学教科书定义为“既无排他性又无竞争性”的公共物品,如国防、警察、监狱等。当然,政府通常所提供的公共服务并非仅仅包括公共品,那些具有较强外部性或政府具有较强的实现公共利益或自身利益的服务也往往由政府供给,例如,消防、基础教育、垃圾处理、公共卫生、公共交通运输、公共电视台等。 虽然在市场失灵的情况下,由政府来充当公共服务的供给者无疑是理由充分的,但是,是否由政府自身来生产公共服务却是值得商榷的,因为政府像市场一样也可能“失灵”。这主要体现在政府在生产公共服务过程中的成本高昂,效率低下等。在出现“政府失灵”的情况下,该如何选择公共服务的供给呢?事实上,政府供给公共服务方式的选择是多样性的,既可以选择由政府雇员直接生产公共服务,也可以选