三网融合下视听媒体内容管制对策-北京通信法制研究会.pdfVIP

三网融合下视听媒体内容管制对策 刘金瑞 2011.03 《中国电信业》 三网融合的关键是电信网与广播电视网的融合，可称为“电信业广电化、广电业电信化”。 2010 年，我国开始实质性地推进三网融合进程，但目前进展缓慢。表面上广电与电信两大 产业的利益博弈成为重要阻碍，但根本问题是，以传播技术平台差异而予以分业监管的传统 模式已不能适应电信与广电的融合趋势。传统模式下，若服务性质属于“传输服务”，便属 于电信法规的管制范畴，若服务性质涉及“传输与节目内容”的提供，则便落入广电法规的 管制范围。然而，三网融合意味着不同网络可提供同样的通信服务，不再受技术限制，这种 以技术平台为划分依据的管制架构势必受到严峻挑战。 三网融合对视听媒体内容管制的挑战 上述挑战在视听媒体内容管制方面尤其明显，例如，电信服务商通过其网络提供视频点 播（VOD ），互联网电视亦早已进入VOD 市场，而有线电视数字化后，也开始提供VOD 服 务。但根据我国法律，有线电视经营者受《广播电视管理条例》规范，手机电视受《中华人 民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）等管制，而互联网电视多受《互联网信息服务 管理办法》及相关自律性规定管理。对于不同行业经营者提供同一种内容节目服务时，为何 给予不同规制？如何应对此种挑战，成为三网融合成败的关键。目前，视听媒体内容分业监 管模式仍然存在，三网融合试点方案只是在原则有所突破，但三网融合的内容监管还存在如 下问题： 分业监管、管制机构众多、管制理念不一致。我国法律法规、部门规章、规范性文件等 的制定主体众多，众多管制机构都有管理权，但分业管制理念不同。试点方案虽提出成立“三 网融合工作领导小组”以图求变，但其权力和职能并不明确。 立法层级较低、管制标准模糊、权利责任不对称。首先，相关行政法规、规范性文件等 立法层次较低，且缺乏协调。其次，多是一些原则性的规定，如《电信条例》规定并被多数 规章沿用的九类“违法信息”和互联网管制中的“不良信息”缺乏具体认定标准。再次，管 制模式的权利责任并不对称。如规定互联网信息提供者应保证提供的信息内容合法，但企业 本无能力也无权力行使内容审查、过滤的职责。 面对融合趋势对传统管制模式的挑战，各国均积极应对，在视听媒体内容监管方面，尤 以欧盟《视听媒体服务指令》（简称AVMSD 指令）等最具代表性，其采取了跨媒体、跨平 台的横向思维，以及统一监管和分层监管相结合原则，避免了同样的视听媒体服务因技术不 同而受到不同的规制。 三网融合下视听媒体内容管制的对策 一、统一管制原则 1.统一内容监管的理念 三网融合下，分业监管、以平台为特色管制理念不太适应统一的监管架构，这需要有统 一的、具有整体性和前瞻性的理念。笔者认为应包括以下内容： 促进信息的自由流动。在网络信息社会，信息的生产、流通和分享已成为社会生产生活 的重要部分，并极大地丰富和改变了人类的生活。目前，网络技术的融合有利于信息的自由、 快捷流动。因此，管制政策应顺应这一趋势，避免造成阻碍，促进信息自由流动应该成为信 息社会的首要理念；保障科技的普遍分享。长期以来，普遍服务一直是通信产业政策的基本 原则，原因在于与国民的日常生活息息相关。在三网融合下，通信法制的此种理念应该扩展 到包括广电业在内的所有电子通信领域，倡导信息通信环境的无障碍化，让全体民众共享科 技发展成果；确保网络和文化安全。为实现上述两个目标，安全、可靠的网络环境至关重要。 除此之外，网络的发展，不同文化和观点的交流跨国碰撞机会剧增，价值观念的趋同性增加， 但也应看到不同国家在各自政治、文化和价值观上仍存在多元化和独立性，对其规制也应以 保护本国文化安全、反对文化霸权主义和恶意渗透为理念。 2.设立统一的监管机构 统一混业监管模式不仅需要监管理念的更新，更需要明确统一的监管机构及其职权。有 些学者在考察美国FCC 模式、英国OFCOM 模式和日本邮政省模式之后，认为我国独立监 管机构在设置模式上有几种选择：一是如美国的FCC 独立于传统行政部门之外，另一个是 设置于传统行政部门内，这又分为隶属国务院组成部门、作为国务院直属事业单位和直接隶 属于国务院三种；而其认为我国应该采取直接隶属于国务院的模式，如此才能根据《中华人 民共和国立法法》规定，取得规章制定权，顺利行使监管机构的权力。笔者赞同这种从我国 实际国情出发的思路，类似美国F