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中国生态扶贫政策和实践 吴国宝1 摘要：中国大多数贫困地区和农村贫困人口都分布在生态脆弱地区。在多年的生态 治理和扶贫开发过程中，中国逐步建立起了绿水青山就是金山银山的理念，通过技术、 组织、制度创新和政策支持，综合运用环境友好产业发展、贫困人口参与生态保护建设 和维护、生态补偿和生态移民等生态扶贫形式，把扶贫开发与生态修复保护结合起来， 实现贫困地区的可持续发展。中国生态扶贫的主要经验是：试验先行，在试验成功的基 础上，形成相对稳定的生态扶贫政策，并适时制定长期规划；在保护生态环境的前提下， 协调保护和开发、利用之间的关系，实现生态环境的可持续改善和受影响人群生计的持 续提升；发挥政府和市场两方的作用，实现生态环境保护、参与企业发展和受影响农户 福祉提高的多赢。 生态扶贫，是将生态建设和保护与扶贫开发有机结合起来实现生态改善和减贫共赢 的扶贫方式，也是中国精准扶贫的一种重要形式。本报告简要介绍了中国生态扶贫的概 况，分析了中国生态扶贫的政策，重点介绍了中国贵州毕节市开发扶贫与生态建设结合 试验、中国亿利沙漠扶贫和中国退耕还林还草工程三个代表性案例，最后概括了中国生 态扶贫的主要经验，并就生态扶贫国际合作提出了建议。 一、中国生态扶贫概况 中国的贫困地区多数地处生态脆弱区。从这个意义上说，中国的生态扶贫，不仅仅 是一种生态建设和保护直接扶贫的方式，而是要将土地可持续管理、适应气候变化和环 境友好发展的理念，贯穿到扶贫开发过程中，协调贫困地区的经济社会发展与生态环境 改善，实现绿色减贫。基于研究任务的安排，本报告只讨论生态建设和保护直接扶贫。 （一）中国生态脆弱区与贫困地区分布 中国的生态脆弱区与贫困地区存在高度的重合。据国家环保部2008年9月发布的《全 国生态脆弱区保护规划纲要》，全国80%以上国家扶贫重点县和95%的绝对贫困人口分布 1 吴国宝，中国社会科学院农村发展研究所研究员，中国社会科学院贫困问题研究中心主任。 1 2 在生态环境脆弱地区。后来的研究也发现14 个连片特困区平均生态脆弱性指数与贫困 指数之间存在很高的相关性，相关系数( Ｒ2 )达到0．817，且通过显著性检验。 （二）中国生态扶贫的基本历程回顾 中国生态扶贫的认知、政策和实践，经历了生态破坏与贫困的恶性循环阶段、生态 建设与扶贫分离阶段、生态建设保护与扶贫结合阶段。 在上世纪80 年代以前，中国在较长时期内实行“以粮为纲”的农业发展政策，毁林 毁草开荒成为比较普遍的形式，造成越穷越垦、越垦越穷的恶性循环。 自1986 年以后，中国政府开展了大规模的扶贫开发，同时也在部分地区开展了治理 水土流失等生态建设活动。但是在相当长时期内，生态建设和扶贫是相互分离的。1999 年以后，尤其是退耕还林还草工程大规模推开以后，中国政府开始有意识地将生态建设 保护与扶贫开发结合起来，实现生态与扶贫的协调推进。 （三）中国的主要生态扶贫形式 中国在实践中探索和形成了环境友好产业发展、贫困人口参与生态保护建设和维护、 生态补偿和生态移民等主要生态扶贫形式。 1. 环境友好型产业发展扶贫 在贫困地区发展环境友好型产业，增加贫困人口的收入，是生态扶贫的一种重要形 式。自 1986 年中国开展大规模有计划扶贫以来，发展依托当地资源环境友好的产业扶 贫，一直被作为重要的扶贫增收形式。在中国 30 多年的扶贫开发中，各地都探索和开 展了切合当地生态环境条件的具有较高经济回报的产业和产品，包括林果种植、养殖、 特种种养业、生态旅游等，成为贫困农户脱贫致富的重要收入来源。 构树扶贫工程。中科院北方资源植物重点实验室沈世华研究组在收集评价构树基因 资源和种质创新的基础上，通过杂交育种结合现代生物技术培育出富含粗蛋白的杂交构 树。该树种具有生产能力强、生态效果好、适应面广的特点，在饲料、造纸、生态绿化 2曹诗颂、王艳慧、段福洲、赵文吉、王志恒、房娜，中国贫困地区生态环境脆弱性与经济贫困的耦合关系，应用生 态学报[J],2016，27( 8) : 2614－2622. 2 等方面具有重要的经济和生态价值，已在全国20 多个省区的贫困县进行了试验示范。 生