要参排版总第139期13期-定稿-清华大学中国农村研究院.pdfVIP

2016 年第 13 期（总第 139 期） 国农村研究院 2016 6 月30 日 财政支农资金结构性改革的战略思路与对策* 内容摘要：在经济下行、财政支出偏紧的约束条件下，优化财 政支农资金结构，提高支农资金使用效率，实现支农资金使用效益 最大化，具有重大的实践价值和政策意义。本文通过分析支农资金 结构与管理的历史路径和当前存在的主要问题，提出今后一段时期 支农资金结构改革应围绕中央政府、地方政府、农民三大主体，厘 清中央政府与地方政府间的涉农事权与责任支出，自上 下推进涉 农部门支农资金由内至外分步整合，优化资金投入结构，简化支农 资金审批程序，建立支农投资标准与物价变化联动的动态调整机 制，实行差异性的支农资金管理制度，积极加强社会资本合作，为 农业供给侧结构性改革提供重大支撑。 关键词：支农资金 结构性改革 战略思路 *本文为清华大学中国农村研究院 2015 年研究课题 “完善财政支农资金管理体系研 究”（编号：CIRS2015-2 ）的政策建议报告。 - 1 - 一、现阶段财政支农资金结构与管理存在的主要问题 （一）支农资金多头分配管理，分散、重复投入现象严重 现行政府收支分类体系中，支农资金渠道来自20 多个部门和 企业，支出功能分类的19 个类级科目中，财政支农资金 “农林 水事务”等 14 个以上的类级科目中均有分布。尽管各专项资金统 一由财政部门存放与管理，但是其他主管部门还享有调用资金和 支配项目资金使用的权利。由于各部门有各自不同的管理方式， 投资领域和管理模式往往 有较为浓厚的部门色彩，资金无法形 成合力。这对于部门性较强的中小型项目可能会有较好的效果， 对于跨部门、有重大资金需求的项目却难以统一整合、集中实 施，资金投入分散，难以聚力，以致项目投资效率明显偏低。 此外，存 同一建设项目 不同的年度或向多个部门立项申 报，多次从不同部门获得资金的现象，致使支农资金使用效益难 以发挥。由于各职能部门缺乏衔接和联动，对财政支农资金缺乏 有效整合，不同渠道的资金在使用方向、实施范围、建设内容、 项目安排等方面有相当程度的交叉，重复投资的现象屡见不鲜。 如江西省某县，出现了发展改革委、农业、水利等多部门对同一 片大规模农田进行高标准农田打造的情况。再如广东省海丰县某 镇一个4 万元的小型水利项目，向市、县不同部门同时申报，获 得了两次项目资金。 （二）支农资金管理环节多，部门监管乏力 我国现行的财政支农资金管理模式中，中央、省、市、县、 - 2 - 乡五级共同分担事权责任，以中央、省级投入为主，市、县、乡 配套投入为辅。 管理模式虽然能使支农资金发挥其作用，但是 也存在一些弊端。一是财政支农投资的管理层次多、环节多，各 主管部门 部门利益的驱使下，难以实现项目资金的统筹和协调， 由此引发了项目主体不清晰、审批环节过多等问题，典型的如扶 贫资金。二是各部门财政支农资金管理制度相互抵触。由于支农 部门存 多头管理，其资金管理制度也服从于本部门的项目任务， 对于同一类涉农项目，各部门制定有不同的资金管理制度和核算 办法，审批程序也相对繁琐。 面对冗长的管理环节，我国财政支农资金的监督却显得疲软、 乏力。首先是监管职能缺位。我国部门主体都享有直接或间接监 管财政支农资金的权力，部门间配合不协调、权责划分不明确、 工作落实不到位的情况屡屡发生。其次是监督工作缺乏独立性。 财政、农业等部门既是财政支农资金的管理部门，又负有对财政 支农资金进行监督的职责，监督主体缺乏绝对的独立性。再次是 缺乏必要的再监督机制。财政支农资金拨付后，因资金所有权、 使用权和管理权相分离，对于资金使用前的科学论证以及使用过 程中是否 来了经济效益、社会效益、生态效益等，并没有进行 必要的跟踪、监督、控制和行之有效的考核评估，致使财政支农 工作中出现了大量低效工程、劣质工程和 “半拉子工程”。最后是 财政支农资金配置使用透明度低，信息滞后，使用过程中缺乏完 善的举报系统。