农村资源环境法律管制局限性和变革.doc

农村资源环境法律管制局限性和变革 　　【摘要】由于政府长期以来实施的重城市轻农村的二元化环境治理模式，使得环境监管资源在农村和城市间的分配存在不公及地区差异性，造成现行的环境管制法律制度在农村的成效有限甚至失效。基于此，在农村环境治理上应寻求变革与创新，重塑农村环境政策法律体系，构建适合农村生态环境建设的长效机制。 【关键词】农村环境 管制 法律政策 局限性 变革 农村资源环境法律管制的理论逻辑和实现条件 法律管制也称为规章制度手段，是政府以社会管理者的身份从公共利益出发，根据法律法规的授权，通过制定严格的环境标准和强制执行的法律法规，界定哪些行为须被禁止或被限制，其特点是政府以其强制力为后盾对资源环境利用进行直接干预，任何人都不得逾越，否则就要承担严重的经济和法律后果。从国家制度的层面上看，政府管制是政府管理的一项重要法律制度，其不仅是解决环境问题的基础性和普遍性手段，也为其他手段如经济手段、相互沟通手段等的施行提供了法律框架和基本保障。 对农村资源环境进行法律管制既有必要性又有合理性。农村人口众多，人均资源少，如何实现高产解决粮食短缺仍是一个较大问题，片面追求增产增收以致毁林造田、围湖造田屡见不鲜。农村工业企业构成中中小企业较多，技术落后，能源浪费大，加之布局不合理，对环境污染严重。农村能源又严重匮乏，每年要烧掉大量秸秆、木材等，对农业生态和自然环境影响很大。这些日趋严重的环境问题不仅决定了农村对政府环境管制的需求，也体现了国家环境管理权的正当行使。相比其他社会组织，政府在行使环境监管职能方面具有明显优势：政府有征税权。污染税的征收可以实现污染过程中外部成本的内在化，迫使企业降低污染排放。政府有禁止权。政府可以通过严格的环境标准和强制执行的法律法规限制或禁止各种有害或可能有害环境的行为。政府有产权界定权，即将产权边界清晰化，从而可以以产权交易的方式实现市场功能，如排放权交易。政府有处罚权，可以通过法律赋予的行政执法权力对环境违法人员依法处罚。 管制的优点在于具有严肃性，最后的环境效果具有确定性。但要保证政府管制在农村的充分有效行使，必须满足十分严格的条件，如政府监管资源对农村的分配是公平且充足的；管制机构的设置是合理的；管制依据的法规是健全的；相对于不实行管制，实行管制可以得到显著的净收益等。而这些条件因为国家治理资源在农村和城市间的分配存在地区差异性难以有效满足，从而造成现行的环境管制法律制度在农村的成效是有限甚至是失效的。 现行农村资源环境法律管制的局限性 管制依据的政策法规不健全。监管必须依据合理合法的政策和规则，对规则的遵从既可以最大程度地保证监管实施程序上的效率性，做到有法可依，也可以树立规则的权威性，保障依法而治。我国环境法制建设始于20世纪70年代，当时，中国的环境问题主要集中在城市和大型工业企业内部及周边的环境污染问题上，农村环境问题并不突出，相应的环境立法在目标价值选择上也是以城市为中心，以工业预防为主，而并未将农村环境保护和污染防治及农村居民的环境权益予以考虑，对环境问题逐步呈现出以城市为中心向农村辐射发展的趋势也缺乏深度认识。目前的诸多环境法规，无论是污染防治还是资源保护，对农村环境都少有涉及或考虑不够。如目前对污染物排放的总量控制制度只对点源污染的控制有效，而对农村大量发生的面源污染问题难以规制。对遍布乡村的小型企业的污染监控，也因成本过高难以实现。专项适用于农村的《农业法》虽有一些关于农业环境和农业资源的规定，但从立法目的上看，其关注的重点是农业生产力的发展和农业现代化的建设及农民收入的提高，而少有直接涉及农村环境保护和生态破坏方面。其他相关立法如《农业技术推广法》、《基本农田保护条例》等也没有从专门视角对农村环境问题予以特别关注。立法的缺失造成农村环境监管无法可依，监管失效。 管制缺乏体制上的保证。农村资源环境管制体制是关于农村环境管制机构的设置、职责和管理权限划分及其相应关系所形成的运行机制。体制的健全与完善是农村环境监管措施与制度能否在实践层面上得到有效执行的前提与条件。长期以来，由于农村以农业生产为主，远离工业文明，加上环境承载力较大，环境问题并不严重，对政府实施环保监管的需求也不高。但随着现代农业的发展，农村城市化进程的推进以及城市工业向农村的转移，农村环境问题日趋恶化，农村环境监管机制的缺失与不足也逐渐凸显，表现在：一是基层监管主体缺位。监管主体是指依法具有管制职权、行使管制权力的行政主体。环保机构是我国享有环保监管职权的专门机关，但目前地方环保机构大多只延伸到市县级，环境保护缺乏乡镇以下的监督机制。据2010年全国环保系统能力建设数据统计，2010年乡镇环保机构的设置数量仅为1892个，占全国机构总数的14%；配备人员7154人，占全国