地方政府社会保险基金预算的模式与挑战——基于440份公开文本资料的分析.pdfVIP

地方政府社会保险基金预算的模式与挑战 ———基于440份公开文本资料的分析 张 岌 （西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120） 【摘 要】在“全口径”预算改革的背景下，中央于2010年开始在地方推行社保基金预算，而社保制度和预算管 理等诸多问题使得地方政府的预算实践困难重重。在这种情况下，中央如何对31个省级政府2000多个统筹地 区的预算进行汇总和编制就成为了一个巨大的挑战。本文搜集了440份正式的政策文件、官方报道、领导讲话 和会议纪要，采用内容分析法来深描和揭示了地方社保基金预算的具体模式和普遍存在的问题。文本分析表 明，地方政府在编制内容和流程上均有拓展，立法审议也在加强，有些省份还采用三年滚动财政规划来进行预 测。不过，它在取得成绩的同时也面临着总额控制较弱、缺乏完备的储备金政策、政策目标断裂、管理会计缺乏 和报告透明度不够的问题。为了更好地对社保基金预算进行优化，需要同时在预算的技术层面和社保制度层 面进行改革。 【关键词】社会保险基金预算；社会保障制度；总额控制；中期财政框架；预算管理 【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997（2017）03-0058-10 社会保险涉及“人”和“公平”，是政府对人们 预期、政治压力和社会理解意义上的应由政府承 [4] 做出的特定的、持续的承诺。所以，社会保险支出 担的义务（如未来养老金缺口），其代际累积性又 往往体现为一种代际的法定强制性支出。伴随着 使得它对宏观经济环境的危害更为严重。所以，怎 社会经济的变迁，如人口老龄化、经济周期与失业 样编制和执行社保预算就变得十分谨慎和困难。 [1][2] 增长等现象，它会呈现出不可控的特点。 为了更 中国的社保基金预算是在全口径预算改革的 好地对这种动态法定支出及其相关收益进行估计 背景下进行的。2003年，中共十六届三中全会所通 和计划，解决和防范财政风险，自2007年起，西方 过的 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制 理论界和实践界就开始大量探讨将预算管理引入 若干问题的决定》第21条款中，提出“实行全口径 [3] 社会保险运营的问题，发展社保预算。它要求政 预算管理和对或有负债的有效监控”。这项改革是 府在各种社会经济情形下，做出合理的支出预测， 在1999年预算改革的基础上进一步强调了 “所有 同时估计可获得收入是否能够满足支出需求，进 收支进预算”并“对隐性债务风险进行控制”的问 [2] 而考虑收支平衡以防范或有负债风险。由于这种 题。而一直作为预算外资金处理且兼具隐性债务 负债往往被视为一种政府道义上的偿付责任，且 风险的社会保险就成为了改革的重点。2014年， 不以某一法律或者合同为基础，而是产生于公众 《中华人民共和国预算法》修正案中进一步明确了 收稿日期：2017-05-24 作者简介：张岌（1984-），湖北荆门人，公共管理博士，西南政法大学公共管理系讲师，研究方向：公共财政与预算。 基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地“中国预算改革研究”（12JJD840010）；国家社科基金“提升地方人大预算 监督能力的机制设计研究”（14XZZ009）；西南政法大学青年项目“