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合作型环境管理知识图景 摘要：20世纪90年代起，在以美国为代表的西方国家的环境管理领域中，合作途径成为越来越重要的政策选择和管理实践，并受到了公共管理学界特别是环境管理研究者的广泛重视。基于概念演进的视角，本文以合作型环境管理的内涵厘清为基础，通过对它的理论和现实依据、影响因素以及过程和结果的评估进行系统梳理，尝试绘制一幅分析和理解合作型环境管理研究进展的图景。 关键词：环境保护；公私合作；合作管理；公私伙伴关系 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009—3060（2012）04—0050-07 从上世纪90年代起，在濒危物种保护、空气和水污染防治方面以及流域管理、土地利用、区域环境规划等领域，公私合作或公私合作管理（以下统称为“合作型环境管理”，collaborativeenvironmental management），继“命令-控制”和经济工具途径之后，成为环境保护议题网络中另一项主导性的政策工具。 作为新的治理工具，合作型环境管理受到推崇，可以概括为三个方面的背景。首先，是外在的政府环境变化。即20世纪80年代起，由于预算赤字、平民主义以及政治意识形态等因素，以管理主义、新公共管理和企业家政府为标签的公共管理变革，从英国、新西兰、美国等西方国家兴起，并迅速席卷了全球大部分的国家和地区。反映到环境管理领域，这要求政府摒弃传统自上而下的政策一执行模式，主动地将企业、环保组织、研究机构、社区等利益相关者卷入到环境管理的全过程。其次，可以归结为方法技术的缺陷，即对于环境管理来说，无论是传统的“命令-控制”途径，还是以排污权交易、环境税及使用者付费为主要手段的经济工具途径，由于信息的不对称性及成本收益分析等经济工具自身的局限性，使得它们在实现环境可持续性目标中的效果受到了严重削弱。最后，源于当代环境议题的内在属性。与公共管理的其它分支相比，甚至不同于以往的环境领域，当代环境议题最大的特征就是它的极端复杂性。这种复杂性不仅表现为环境问题根源的错综复杂和相互交织，而且反映为应对环境问题的治理困境：即单一部门的政府环境行政机构根本无力解决复杂的环境问题。 于是，合作途径逐渐发展成为环境保护论坛、环境政策规划以及环境管理过程中另一项主导性范式。然而，合作型环境管理，并不意味着将企业、环保组织、研究机构以及社区等相关元素放在一起，我们所期待的结果即环境可持续性就能够顺利实现。基于概念演进的视角，本文以合作型环境管理的内涵厘清为基础，通过对它的理论和现实依据、影响因素以及过程和结果的评估进行系统地梳理，尝试绘制一幅分析和理解合作型环境管理研究进展的图景。 一、合作型环境管理的内涵界定 要想准确把握合作型环境管理的内涵，首先需要理解什么是合作（collaboration）。组织学领域的专家认为：“（合作）是两个或两个以上的利益相关者，为了解决一组通过单独个体无法处理的问题，而在判断以及诸如信息、资金、人力等具体要素方面进行联合。”另外，有的学者认为，合作就是伙伴之间为了解决共同的问题和实现共同目标而开展的一系列相互关联的活动。一般认为，合作包括五个相互联系的过程：即聚在一起、建立信任、发展战略规划、采取行动以及进行测量。也有学者从公共管理的视角对合作加以界定：“（合作是）政府机构为了增加公共价值而通过它们之间的共同行动所采取的联合活动。”与以上概念相比较，我们认为以下界定更具全面性：合作是两个或两个以上的组织所建立的互惠性和良好界定的关系，它们承诺于一组共同的目标、共同确立的结构和分担的责任以及相互的职权和问责性。综上所述，学者并没有对合作的内涵达成共识，然而，我们可以从中提炼出合作的共同元素：（1）合作的主体是两个或两个以上的组织；（2）合作的基础是相互依赖性或共同利益；（3）合作的过程是共同的努力和投入；（4）合作的目的是为了解决共同问题。 合作管理以合作为基础。合作管理是一种制度安排，其中一个或多个公共机构将非政府的利益相关者直接卷入到集体的决策制定过程之中，它是正式的、以达成共识为导向并且是深思熟虑的，目的是制定或执行公共政策，或者对公共项目或资产进行管理。显而易见，合作型环境管理是众多合作管理实践之一，同时它也是其中最具代表性的。在一部名为《合作型环境管理：政府的角色是什么？》的著作中，托马斯、陶笛及乔安等人认为，“在公共机构自上而下执行政策的若干年努力之后，这些机构越来越多地通过运用与广泛的利益相关者进行合作，来共同解决环境问题。”尽管实践中政府部门可能扮演着不同的角色，例如“追随者”、“激励者”或者“领导者”，然而由于共同的特质，它们都可以被冠之为“合作型环境管理”。当然，在其它的场合下，它们也被称为“草根生态系统管理”、“合作环境保护”以及“参与式自然资源管理”等。 尽