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国外执行机构改革对我国政事关系改革启示 　　摘要：英国和芬兰的执行机构改革为公共服务“决策”与“执行”的分离开辟了一条可行路径。本文对这两个国家执行机构改革的方法、措施和经验进行了回顾和总结，并在此基础上揭示出其对我国政事关系改革的重要启示意义。 关键词：事业单位 事业单位改革 政事关系 政事分开 执行机构 近代资本主义国家行政官僚制的一个显著特征是“决策与执行一体化”的行政运行范式。后来随着国家对经济与社会干预程度的不断加深，西方各国的权力结构也相应出现了变化，政策制定的中心开始转向政府，行政部门逐渐成为决策的主体。尤其是二战结束以来，“行政国家”逐渐成为西方世界的普遍政治模式，“决策”不仅演变成为由行政官僚垄断的一项高度专门化技术，而且在政府的职能结构中也逐渐取代“执行”而占据主导地位。原先的“决策与执行一体化”的运行日益暴露出其局限性。从上世纪80年代开始，英国率先开展了执行机构改革，并得到德国、法国、澳大利亚、新西兰、荷兰、丹麦、芬兰等国家的纷纷效仿。这些国家的改革实践为公共服务“决策”与“执行”的分离开辟了一条可行路径，也对我国政事关系改革有着宝贵的借鉴意义。 一、国外公共服务提供模式概述 在历史上，一些国家的政府在公共服务提供方式上倾向于完全摒弃市场机制。而近些年来，很多国家在公共服务领域引进市场竞争，采用内部市场或准市场（internal or quasi-market）的方式，以规避市场机制所带来的成本。总的来说，公共服务的提供模式大致可以分为三个类型： 表1 国外公共服务提供模式 二、英国政府执行机构改革 1988年，英国政府推出了著名的行政改革计划——《改进政府管理：下一步行动方案》（即《伊布斯报告》），其核心思想是将行政决策与执行（政策制订与政策实施）相分离。内阁各部分离为决策核心与执行机构两大部分。前者由擅长政策分析和政策评估的各部部长和少数高级文官组成，主要任务是制定政策并对执行机构的运作进行监督协调和适时控制。后者主要负责政策的具体实施和提供公共管理服务，原各部的中下层公务员大多进入此机构。1997-2010年，英国政府进一步深化了相关改革，主张将政府所承担的过多事务和责任转移到各种半官方机构。 执行机构是设在部门内部的准行政机构，其主要构成要素是框架文件和首席执行官。执行机构具有独立的法人资格，可以自己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务，它们是承担行政执行职能的公法人。机构的职员有的不再是公务员，有的继续保留公务员身份，但其工资收入却必须与经营绩效挂钩。 执行机构均在中央各部制定的政策和文件下履行职责，框架文件是主管部长和执行机构负责人之间签订的一种协议和工作合同。文件规定执行机构存在的目的和目标、提供服务的具体内容、首席执行官的职责和权限、履行职责的资源配置、雇员工资和人事安排等，一般有效期为三至五年。框架文件以长期规划和年度报告为基础，由主管部长负责制定并根据年度审查修改。执行机构负责人则对既定框架下达到最佳结果承担个人责任。 在框架文件的范围内，执行机构负责人有权就业务经营、资金使用和人事管理等自主做出决定。政府除定期对机构的经营绩效进行评估、并根据评估结果提出改善业务的指导意见之外，不再干预其日常经营活动。 执行机构的治理结构同样体现了多样化，多数设立了管理委员会，少数设立管理咨询委员会，有的执行机构设置了高层次的“联络员”，主要处理与主管部门的沟通和协调。 从主管部门与执行机构之间的财务关系看，执行机构的资金来源有三种类型： 全额财政拨款（ fully- funded） ；净支出额财政拨款（ net- funded） 机构为其服务收取费用，但不足以覆盖全部支出，主管部门补足差额部分；交易筹资（ trading）。与此相应，主管部门对机构的财务控制也有所不同： 对享受全额拨款者控制其全部收入和支出；对净支出额拨款者仅控制其净支出；对全部靠收取服务费运营的执行机构，除要求收入和支出严格依照有关法规进行外，主管部门不实施直接的财务控制。 三、芬兰政府执行机构改革 芬兰公共管理体制改革启动于二十世纪九十年代初期，改革中的一项重要内容就是执行机构的设立。执行机构的出现，促进了政府公共服务更加人性化、多样化，从而不断满足了社会、企业和公众日益增长的公共服务需要。 芬兰执行机构均属于政府的公共服务部门，各政府部门根据工作需要，在各部或司（局）下面设立了相关执行机构。执行机构的基本特征是“政府的公共事业部门”，有些是“政府的公共事业公司”。在组织制度上，与政府部门不同的是，执行机构是从政府传统的纵向组织关系中剥离出来，赋予它们全部或部分的法律地位。机构的工作人员有政府公务员，但不是终身制