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我国公共项目公私合作(PPP)模式探究述评 　　摘要：对国内外公共项目公私合作研究历史进行了简要回顾，从PPP的概念与本质、项目风险与分配、治理理论、政府管理与监管等四个方面总结了我国对公共项目公私合作的研究进展。在我国多元经济模式的条件下，提出了适合我国PPP的定义，明晰了PPP中的“伙伴关系”和促进PPP政策与机制创新途径，并在此基础上展望了我国公共项目公私合作模式的研究方向。 关键词：PPP（publicprivate partnership）；合作伙伴；公共基础设施项目；研究评述 中图分类号：F062.4文献标识码：A文章编号：1001-8409（2013）06-0006-04 1引言 PPP项目是实现公共项目建设资金的融资模式，也是公共产品的一种供给方式。PPP模式是伴随着公共项目需求的多元化而产生的私人部门和公共部门合作。早在17世纪英国领港公会和私人投资者合作建造灯塔[1]，开始了公共项目公私合作的实践。英国财政大臣肯尼斯·克拉克为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性及资金效率等问题，率先提出“公私合作”的概念。1984年我国以BOT（Build-Operate-Transfer，建设-运营-移交）方式建设的深圳沙头角B电厂是我国尝试实践基础设施公私合作的标志。 近年来，我国学术界形成了大量可供借鉴的研究成果，但至今PPP概念的认识仍存在多种解析，难以形成有效的制度。研究内容侧重于风险与利益分担，方法研究实效不足；研究范围广泛，政策促进的运行机制不足。因此，结合我国的制度背景，探索我国公共项目公私合作模式的本质、理论基础和实现途径，对进一步推动我国PPP理论研究和制度创新具有重要意义。 2PPP概念及特征研究 2.1国外PPP定义研究 PPP即公私合作伙伴。西方发达国家在PPP项目推广方面建立了成熟的制度体系，得益于理论研究与实践经验的结合。理论研究成果主要从4个角度：一是关系性合约理论，Tony Bovaird认为PPP是新型的合作伙伴关系及联盟，与交易契约关系是有区别的，具有关系契约的特点，相应的治理方式也应吸收关系契约的治理原则。二是从交易成本经济学角度，Michael Essig和Alexander Batran提出了PPP交易成本的作用和关系合约中信任的重要性。三是产权经济学观点，Peter Scharle提出了私人部门参与政府提供公共产品的产权是怎样起作用的，即何种产权安排导致联合剩余最大。四是把PPP看作一个社会博弈，Grout认为把PPP的现象、经验和讨论放到更广的博弈视角的环境中，有利于更好地理解。 基于理论研究成果和丰富的PPP项目实践，各国对PPP的科学内涵解释求同存异，如加拿大PPP国家委员会的定义：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求；联合国培训研究院的定义：PPP涵盖了不同社会系统倡导之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地区域内的某些复杂问题；标准普尔认为PPP是公共部门与私人部门之间长期合约关系的媒介，包括风险分担和多部门之间的专有技术人才和融资共享，从而达到理想的政策结果。 PPP概念的本质在于：①明确了PPP是公共部门与私人部门之间的伙伴关系，是PPP区别于其他项目融资模式的关键点。②定义了这种合作伙伴关系是关系性的契约形式，契约实现的是公共需求目的，而非单纯的商业利益关系。③提出了PPP项目公私合作的实现，需要有长期的、有效的公共政策或制度的规范。④明晰了公共部门和私人部门合作基础是基于共有产权关系以及合作期间的资源配置、风险分担和利益共享，实现公共项目理想的政策结果。 2.2国内PPP概念内涵解释 我国城市公共项目建设的传统模式一直是由政府行政指令性管理，从项目立项、建设到运营都是由国家或地方政府部门统筹管理。改革开放以后，1999年深圳沙头角B电厂顺利移交，实现了基础设施BOT项目融资；2000年我国颁布了“建设项目业主制”；2005年试行了政府项目“代建制”等系列体制的改革；2008年成功运用PPP模式实现国家体育场馆建设与运营等，不断深化了公共项目投融资管理体制改革。迄今为止，对PPP的认识及解释一般借鉴国外释译，我国学术界对于PPP的概念仍有歧义，如表1所示。 概念解读的差异性客观存在，有人译为“公私合作经营”、“公私合作关系”和“公私伙伴关系”等，但对公共项目而言，“公私伙伴关系”解释更适合PPP运营特征。重要的是需要明晰我国混合经济体制下的“伙伴关系”结构，即中国式伙伴关系的特殊性与国际通用惯例的有机统一。伙伴I是我国“公共部门”发起主体或