官僚权力-中国社会发展研究网.docVIP

 PAGE \* MERGEFORMAT 22 论官僚权力的有限性 ——以中国政府过程中的“考核检查”环节为例本项研究得到斯坦福大学东亚研究中心、Hewlett Faculty Fund和校长国际研究创新基金的资助。本文曾提交2010年6月中山大学公共管理研讨会和2010年9月国家发改委宏观经济研究所与斯坦福大学中国研究中心联合举办研讨会，感谢与会专家的宝贵意见。本文发表于英文杂志“Reseach in the Sociology of Organizations”，Vol.34, April4,2012, pp. 81-111。我们感谢与会专家和RSO编辑及审稿人的宝贵意见。中文稿由艾云、练宏翻译。 周雪光 艾云 练宏 摘要 官僚组织是现代社会最基本的组织形式，官僚权力（bureaucratic power）成为现代社会至为核心的组织机制。本文提出一个理论模型来分析讨论官僚权力的制度来源和边界条件。本文的中心命题是，官僚组织提供了官僚权力的组织基础，也同时产生了官僚权力的制约因素和约束条件，因此导致了官僚权力的有限性。我们以中国政府组织中“考核检查”为例对这一理论思路加以具体分析阐释。 研究问题：官僚权力 官僚组织已经成为现代组织的主要形式，官僚权力即源于官僚组织的正式权力（formal authority）已成为当代社会的核心组织机制。正如科尔曼所观察的那样，随着“企业人”（corporate persons）在当代社会的崛起，许多事务都通过官僚制组织予以执行落实（Coleman，1982），如公共政策由正式组织经过官僚化的程序予以制定，社会福利、公共安全和各种公共产品由政府组织和官僚体制提供，市场交易、合约、资本流动都受到官僚组织以及官僚权力的管制。正如威尔逊（Wilson，1975）所指出的，现代社会一个发展趋势是政治权力逐渐转移给官僚制组织，此类现象在发达国家和发展中国家均在发生。鉴于此，加尔布雷思（Galbraith，1984）提出正规组织（formal organization）是现代社会权力的最重要来源的基本命题。 官僚组织之所以在现代社会普遍存在和迅速发展，其一个重要原因在于正规组织的效率和效能。早在上一世纪初，韦伯（Weber，1946）就指出了官僚制组织的优越性。随着资本主义经济和社会的法律化和制度化，官僚组织能够准确地处理信息和执行命令。历史分析和比较研究均已指出了在不同的社会背景下韦伯式国家体制对经济发展和社会变革的重要作用(Evans，1995; Evans， Rauch 1999; EvansRueschemeyerSkocpol，1985; Hall，1986; Johnson，1982)。 不同于市场、社会网络等其他组织机制，官僚组织建立在职位和权力的等级关系基础之上。在社会科学文献中，研究者提出了两类官僚权力：官僚组织（如政府）强加在群体或者个人之上的强制性权力（coercive power）；在组织内部等级结构基础之上的官僚权力如在决策与执行中的上下级关系。本文的研究将侧重于后者，主要关注正式组织内部官僚权力的制度来源和边界条件。但这两类官僚权力是相互联系、相互作用的，在许多情况下受到相同约束机制的作用。因此，本文提出的理论模型对于理解在更大社会背景下官僚权力的运作过程也有着意义。我们在本文结语部分讨论这一点。 本文的关注点是中国政府组织官僚权力的运作过程。中国的官僚体制已有千年历史，形成了自己的独特的运作逻辑和演化路径。中国古代官僚制度的重要特征是“家长式权威”以及士大夫与官吏之间的模糊边界 (Balazs 1964; Levenson 1965; Weber 1968)。当代中国政府组织的特点是，以中国共产党为领导，建立在列宁主义的政党组织基础之上，组织内部权力高度集中、部门间紧密协作，高度组织化以实现最高领导层宏伟的政治、经济目标（Schumann，1968; Selznick，1952)。 20世纪80年代初以来，中国政府是中国社会经济改革的主导者和推动者，建立在行政和人事控制基础上的官僚权力比以往任何时候都更为突出。 在过去的三十年里，中国政府经过了一系列的行政管理体制改革，中央政府制定和颁布了大量的法令规章，形成了一系列详细复杂的制度体系，包括人才选拔、绩效评估、晋升奖惩等，以此约束规范各级政府和官员的行为(Landry，2008;周黎安，2008；Yang，2004)。如同工业化市场社会中诸多其它组织那样，中国政府的正规化和制度化程度越来越高。这是否意味着我们正在目睹见证着“组织趋同”的变迁模式 (DiMaggio Pow