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二元并轨同治 推进淮安城乡一体化 　　党的十八届三中全会《决定》指出，城乡二元结构是制约城乡一体化的主要障碍。因此，推进城乡一体化必须破除城乡二元结构，而破除城乡二元结构，关键是城乡社会并轨同治。 一、淮安城乡二元分治的表现 淮安作为苏北重要中心城市，与全国其他地区一样，也存在着较为突出的城乡二元结构问题，主要表现在以下几个方面： 公共服务供给畸轻畸重极不平衡。二元结构下，城市，特别是大城市作为国家经济社会发展的重点，其公共服务基本上由政府财政包揽。广大农村长期处于被漠视，甚至于被遗忘的境地，其公共服务基本上依靠村集体自行筹款供给，政府直接投入严重不足。由于现代化的大生产主要集中于城市，这就为城市发展持续带来大量的财税资源，在向农村转移支付较弱的背景下，城市财税收益几乎全部投入城市发展，使市境内的公共服务供给具备较为雄厚的财力保证。相反，经济产出少、又长期缺少政策支持和财政转移支付的农村，仅靠财力薄弱的村集体，其公共服务供给难免不陷入短缺困境。这就出现了城市建设日新月异、公共服务日渐完善，而农村建设少有改观、公共服务持续赤字的畸轻畸重的不均衡现象。 乡村治理主体内部化问题严重。治理主体多元化既是民主治理的需要，也是对治理科学化的回应。在我国城市特别是大城市内，由于政府治道变革的推进，多中心的治理格局已初露端倪，并处于不断明朗化的发展趋势。在淮安市内，除政府外、各类民间组织、志愿者、企业组织参与社会公共事务治理也已不再罕见。但在农村，特别是距市区较为偏远的农村，由于村集体在法律地位上的“自治”性规定，致使治理主体的单一化、治理权力的集中化现象仍很突出。这集中表现在农村治理主体的内部化，即村两委主导村内公共事务的治理上。村民委员会作为基层自治组织，是村民进行自我治理、自我服务的自治民主机构。但由于缺乏外在多元治理主体的参与和监督，村两委单一主体的治理结构存在“自我服务”、“漠视集体利益”等目标位移的异化风险。乡村治理主体的内部化，既与地方政府长期忽视农村发展、乡镇政府财力不足有关，也和《村民自治法》过高期待与村民自身素质及乡村政治社会化程度较低有关。要解决这一问题，仍需要打破城乡分治结构，建立与城市一致的公共治理结构，使城市治理资源与现代治理元素能够在城乡间自由流动和均衡配置。 城乡财产权利不平等问题突出。二元结构下，城市市民与乡村村民对于同质的物品却享有不平等的财产性权力。比如房产，城市国有土地上建设的房产，可以依法取得房产所有权，并能在市场上自由交易；而农民在农村集体建设用地上的自建房，在当下法律背景下，却难以取得房管部门颁发的“房产证”，因此，其交易通常得不到法律的保护，甚至受到法律的严厉规制。基于此，城市市民可以因房产的升值而取得交易利润，而农村小产权房却因得不到有效的法律保护，难以在市场上自由交易，进而不能为农村居民创造财产增值。另外，农民赖以生存的土地，却因法律红线难以入市自由流转。城市土地可以通过“招拍挂”取得高额出让费，出让土地上的附着物通常也能获得较高的补偿。相反，农村土地却因难以自由入市，而常被低价行政征用，带来同地不同价的现象，致使农村居民利益受损。无论是农村房产，抑或农村集体用地都采用了不同于城市房产与国有土地的管理方式。城乡二元结构下的淮安，城市与乡村财产性权力赋予也存在较大的不平等现象。在“小产权房”、农村土地流转等方面，也存在较大的法律制约，农村居民的财产性权力也未得到较好的维护和保障。这是典型的由城乡分治体制造成的不公平现象。要实现城乡财产权利的均衡赋予，就必须打破这种城乡分治的体制。 二、实现二元并轨同治， 推进淮安城乡一体化的建议 淮安市要实现城乡并轨同治，需要从以下几个方面着手： 继续推进新型城镇化建设。十八大报告将“城镇化”作为“工业化”、“信息化”与“农业现代化”相并列的“四化”之一，置于我国未来发展重要引擎的高度。让更多的人进入城镇，会相应减小乡村治理的压力，并为二元并轨同治减小难度。淮安市要按照省委省政府的战略部署，以建设苏北重要中心城市为契机，坚持“集聚发展、统筹发展、特色发展、安全发展和可持续发展”的原则，遵循“东扩南连、三城融合、五区联动”的发展思路，围绕“一年达规模、两年展新貌、三年见成效、四年创品牌”的要求，加快推进中心城市人口集聚、功能提升、设施配套和环境优化。另外，基于淮安乡镇分布较散，承载力不够，经济实力薄弱的现实，应一方面大力培植乡镇主导产业，以产业带就业，加快农村人口向小城镇集聚；另一方面，在大市的层面上统一加快中心镇规划编制，加大小城镇公共财政转移投入，完善小城镇各类公共服务设施，提升其人口承载力，顺利实现2016年目标：每年城镇化率提升1～2个百分点，中心城市新增人口5～6万人，市区建成区面积达到180平方