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城市型风景名胜区规划编制中公众参和机制探究 　　摘要：在阐述公众参与城市规划的相关理论和研究动态的基础上，分析目前城市型风景名胜区规划编制中公众参与的必要性和主要障碍，提出适于风景名胜区规划编制的公众全过程参与机制的思路，并对公众参与事项、参与主体、相关组织、参与方式等方面进行了详细阐述，可作为政府部门决策和公众参与实践的参考。 关键词：城市型风景名胜区；规划编制；公众全过程参与；机制 中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1008-0422（2013）05-0104-02 1 公众参与城市规划的理论基础和研究动态 1.1公众参与的理论基础 1969年Amstein建立的市民参与阶梯理论（《A Ladder of Citizen Particiloation》）为衡量规划过程中公众参与成功与否提供了基准，明确了公众参与应该是一个从无权利参与逐渐向权利参与转变提升的过程。该理论根据规划决策权力大小，将公众参与分成3个层次（没有参与、象征性的参与、市民权利）和8个阶段，并明确无参与和权利参与之间的不同特征（图1）。 2001年，Symith在“参与阶梯”理论的基础上提出了公众参与的电子阶梯理论（E-Participation Ladder），即将现代信息技术纳入到公众参与规划过程的技术手段中，借助网络平台进行讨论、调查、决策等工作，这种方式提高了信息收集和交流的效率、节约了时间等成本花费，扩大了信息收集面，增强了公众参与的积极性。 1.2国内外相关研究动态 在西方国家，美国的规划学者在认识到城市规划的特殊政治属性后，最先开始对城市规划中公众参与研究的探讨，20世纪60年代，Arnstein提出的参与阶梯理论（“A Ladder of Citizen Participation”），并指出公众参与是公众的一种权力，通过参与将权力再分配，把那些被排除在现有政治和经济政策决策以外的无权民众囊括进社会中来，这一理论在城市规划界影响深远。Davidoff和Refiner发表的《规划的选择理论》（A Choice Theory of Planning）中，认为城市规划的整个过程都应该充满着选择，任何选择的做出都是以一定的价值判断为基础的，从多元主义出发来建构城市规划中的公众参与的理论基础。20世纪70年代，Jorden与Hentrich提出“尽早和持续参与”建议引起了较大的社会影响，并被纳入1973年的俄勒冈规划立法的规划授权法案，此后公民不仅可以对规划草案发表意见，还能影响方案制定及后期公示。 在中国，相关研究始于20世纪80年代初，发展于90年代后期，兴盛于2000年，2005年后逐步成为学界讨论的热点和重点。代表性的研究如：香港大学的郭彦弘（1981）较早引入“公众参与城市规划”的概念，详细介绍了国外规划程序中的公众参与，还结合中国国情指出在城市规划中应把征求群众意见作为规划工作的重要步骤和程序，强调“规划的目的在于满足群众的需要”。同济大学刘奇志（1990）对公众参与的积极意义进行了详细的概括，强调了公众参与对规划工作的重要作用。上海交通大学陈振宇（2009）从法律的角度详细分析了公众参与程序的现状、历史演进、价值研究、运行机制，并从司法的角度提出了保障规划中公众参与程序的有关意见。 2 城市型风景区规划编制中公众参与的必要性及障碍 2.1公众参与的必要性分析 2.1.1城市型风景区的特点 随着国家和地方各项制度条例的建立和完善，我国各级风景区的保护事业蓬勃发展。目前，中国三级风景名胜区数量已超过600个，总面积占全国国土面积的1%以上。其中，城市型风景名胜区由于与城市毗连或与城市空间交错，交通便捷、受城市异化作用较大，社会形态和自然景观兼具城乡特征。在中国快速城市化发展的大背景下，城市型风景名胜区因其区位特殊，首当其冲地面临城市化和市场经济力量的侵袭。 景中村是城市型风景名胜区比较常见的社会组织形式，它的存在对景区建设和保护事业而言既有积极的影响又有消极的影响。景中村若能结合地方特色和游客需要发展娱乐、餐饮等行业，村民可充分发挥主观能动性，创造丰富的旅游活动，凸显所在景区资源的差异性，由此吸引更多游客，创造更多经济效益；若忽视对资源的可持续利用也可以将景区发展推入恶性的循环。世界旅游组织也倡导将居民作为旅游业发展的关怀对象，把居民参与当做旅游发展过程中的重要内容，因此地方发展旅游业还要充分考虑到原住居民的利益需求，通过建立合作关系以实现旅游业的可持续发展v-。 2.1.2景区建设中的问题与矛盾分析 我国风景名胜区保护管理的主要责任目前由代表公众利益的地方人民政府承担，各地人民政府依照自身实际设置了多种类型的具