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城市更新专项规划作用和角色探析 　　摘要：城市更新作为激发城市活力和建设环境友好型、资源节约型城市的主要途径已经受到规划界和学术界的广泛关注，而现有的规划编制体系缺乏对城市更新的系统关注。根据规划实践，未来城市规划中，城市更新专项规划相比于城市规划体系中的其他类型规划可能成为各大城市城市规划管理工作的重点。本文简单的解释了目前城市更新规划在我国规划体系中的地位和作用。 关键词 城市规划体系；专项规划；更新规划； 中图分类号：G322文献标识码： A 文章编号： 引言 改革开放以来，随着社会经济的高速发展，城市经济发展速度大大加快，旧城更新改造也以空前的估摸与速度展开，日益成我国城市建设的关键问题和人们关注的热点。由于我国旧城底子薄，长期以来又缺乏有效的政策引导和雄厚的资金保证，许多旧城都普遍存在布局混乱，房屋破旧，居住拥挤，交通阻塞，环境污染，市政和公共设施短缺等问题，不能适应城市经济，社会发展和改革开放的需要，并危及城市特色和历史遗产的保护与继承，造成严重的社会问题，旧城更新改造迫在眉睫。 现有城市规划体系的缺陷 城市更新涉及多元利益主体，其中最主要的是政府、开发商与拆迁居民，它们三者的立场是不一致的，但是城市更新取得成功必须依靠三者的合力。从实际情况来看，政府部门、开发商和广大居民，还未形成公众参与的积极氛围，居民利益诉求在城市更新过程中不能有效的反馈给相关部门，这必然导致在城市更新实施过程中，会遇到来各个方面的阻力，给城市更新的实施带来较大的影响。《办法》虽然对城市更新的管理制度进行了完善，使制度管理向前迈进了一大步，但城市更新制度建设仍存在缺乏统筹与引导，包括对管理机制、相关政策和整合规划的统筹，以及对市场需求和公众需求的引导。制度建设的不足导致公众对城市更新的目标和价值观缺乏认识，难以实现对政府行为的社会监督。另一方面，对城市更新认识的不足使得市场和利益相关者既缺乏对城市更新过程和结果的合理预期，同时还普遍地存在投机心理。政府为平衡各方的利益，投入的人力物力越来越多，但得到的社会认同却始终不足。不对城市更新制度进一步的完善，这种矛盾仍然会继续存在。我国城市更新量大面广，城市更新是一项复杂的系统工程，其改造与整个城市乃至区域经济发展紧密相连，涉及政府、开发商和普通民众多方面利益主体，涵盖旧城镇、旧村居、旧厂房等多个改造对象。因此，在编制详细规划前期编制一个区域性、系统性、综合性城市更新专项规划，以协调解决开发时序、空间布局、用地调整、交通、绿化等内容是十分必要的。 这些问题暴露出城市更新理论未能有效地指导规划实践。因此必须科学、合理的拓展城市更新规划理论，更清楚的认识高速城市化下城市功能和空间结构演变的内在机制，并在科学理论指导下，因地制宜选择科学的更新改造模式，制定更高效的城市更新策略，实现快速变化中的旧区结构转型，促进城市更新的健康与可持续发展。对这一系列问题的进行深入研究，有重要的理论价值和积极的现实意义。 二、应运而生的城市更新专项规划 城市总体规划虽然考虑了城市土地使用的数量与性质，但没有考虑构成城市的各系统内部的或外部的有机联系，从总体规划到详细规划的跨度过大。按在城市建设中的作用，城市专项规划可分为三类，即总体规划所附属的专项规划、完善总体规划的专项规划和指导城市开发的专项规划。加强专项规划，一是从技术角度对总体规划进行细化与深化，更重要的是从管理角度将城市功能分解成为若干密切相关的系统进行专项研究，以确保城市活动的有机性与多样性。基于城市中大量存在的旧城镇、旧厂房、旧村庄面临着急切的改造需求，同时具有较强的系统性和内在联系，而总体规划层面缺乏相应的专项规划，缺乏系统研究。城市更新专项规划正是对旧城镇、旧厂房、旧村庄改造问题的系统研究和规划，是总体规划的有益补充，属于完善总体规划的专项规划。是以在如今的城市规划体系的情况下，进行城市更新专项计划就显得尤为重要了。 三、城市更新专项规划的角色定位 城市更新规划的特殊性决定了它与法定规划之间“若即若离”的特殊关系。在规划层次上，城市总体规划是城市更新专项规划之上的层次规划；城市更新专项规划是完善总体规划的专项规划，将城市发展中大量出现的旧商业区、旧居住区、旧厂房、旧村居等作为一个系统进行专门研究。目前我国的城市更新规划主要分为两类。一类是政府主导的城市更新概念规划。这类规划一般基于政府对某些大范围旧城区运动式的更新改造，其中有明确的政府意志，但却往往缺乏真实的场运作主体，因而也导致了规划的“无的放矢”，缺乏可操作性，甚至可能由于政府改造意愿的提前透露，而变相地提高了改造的市场成本。另一类城市更新规划主要是市场主导的单个开发项目的修建性详细规划。市场往往将此类规划作为与政府博弈的手段，特别是容积率