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土地制度改革亟须解决四大问题 程雪阳: 现行土地管理体制是以损害集体土地权利人的权益为代价，来实现耕地保护、国有土地资产的保值增值、城市化等目标的。然而，这种“严”字当头的管理模式并没有实现既定目标，反而危及国家稳定和社会和谐。中国的土地管理要走上良性发展之路，必须在尊重社会主义市场经济的基础上，以权利保护为指引，以比例原则为基础，改革相关制度。 ? 一、进一步明确国有土地和集体土地的产权 对于集体土地，应当依照“按份共有”和“股份合作”，理论重新恢复集体土地所有制的原貌。建议全国人大常委会依照“按份共有”原则，对《物权法》第59条“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”进行立法解释，或者由最高人民法院通过指导性案例或者司法批复进行解释。 ?在上世纪中期的土地制度变革过程中，以“按份共有”为特征的“高级合作社”是通过第一届全国人民代表大会第三次会议颁布的《高级农业生产合作社示范章程》建立的，而人民公社时期所建立并延续至今的“抽象集体土地所有制”，当初只是通过党内文件建立的。实践证明这一制度安排弊端重重，因此，有必要重建以“按份共有”为基础的土地股份合作制经济。 ?事实上，国内一些地方（比如东莞、中山、顺德、南海、成都等）在这方面的探索已经取得了诸多经验，国土资源部在2011年也曾表示“鼓励集体土地股份制改革”，但近两年相关制度和政策并未出台。 ?对于国有土地，首先应当明确全国人民代表大会代表全体公民享有国有土地所有权。我国现行《土地管理法》仅仅确认了“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，但没有确认国有土地所有权的享有主体，这种制度设计的缺陷在于，将国有土地所有权托管给国务院，却没有设计相关机制确保后者向真正的土地所有权人及其代理人（全国人大）负责并报告工作；其次，全国人民代表大会可以授权国务院，也可以成立直接隶属于全国人大的独立机构来行使国家土地的所有权。 如果全国人大继续授权国务院行使国家的土地所有权，就应当区分国家对国有土地所享有的所有权和国家对领土范围内土地的管理权，前者是私法意义上的权利(right)，后者是公法意义上的权力(power)。为此，建议国务院将国有土地所有权的具体行使职能从国土资源管理部门剥离出来，授权国有资产监督管理部门或建立专门的机构来负责，国土资源管理部门则代表中央政府负责我国领土以内所有土地的管理工作。就组织和职能关系而言，这两个机构相互独立，相互配合，相互监督。 ? 二、实现集体土地和国有土地法律地位的平等 ??现行宪法第6条宣布，全民所有制和劳动群众集体所有制同为社会主义公有制的重要组成部分，第10条则建立了国家所有和集体所有两种土地所有权，按照所有权平等的原理，这两种士地所有权的法律地位应当是平等的，相关土地权利人的法律地位也应当是平等的，国家不能仅仅基于耕地保护的需要就剥夺集体土地权利人的权利。 ?为此，我们不但要打消“只能在国有土地上从事工商业建设”的观念迷思，尽快修改现行《土地管理法》第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，而且要赋予集体土地使用权人与国有土地使用权人同样的权能，即无论是集体建设用地，还是集体的农业用地，集体土地的权利人同样享有占有、使用、收益和转包、出租、互换、转让、入股、担保、抵押等权利。未来的土地管理制度改革，要着力打破城乡二元土地管理结构，以土地的区位、用途和社会经济发展的需要而非土地所有权的性质作为土地管理基础。 ? 三．以比倒原则为指导转变政府土地管理职能 ?土地管理貌似复杂凌乱，但并非没有规律可循。如果能够依照比例原则来重构政府在土地管理领域的角色，很多问题就可以迎刃而解。 ?首先，政府对土地的管理必须遵从适当性原则，即其所采用的土地管理手段或行政措施必须能够实现行政目标或者至少有助于行政目标的达成，不能欲治反乱。为此，政府应当反思并逐步放弃残留在现行土地管理制度中的计划管理思维和模式，比如取消《土地管理法》第2条第5款关于土地划拨制度的规定，逐步放弃《土地管理法》第18条所建立的建设用地指标制度等等。 其次，政府对土地的管理应当遵从必要性原则，即土地管理措施对于相关行政目标的实现应当是必要的，不存在其他成本更低，或对公民权利侵害更小的替代性措施。为此，《土地管理法》的修改应当吸收和借鉴《行政许可法》的经验： (1)将那些权利人可以自主决定的，能够通过市场配置加以完善的，以及可以由社会自治组织自行管理的土地管理事务交给土地权利人、市场或社会自治组织，比如基于商业利益进行的土地开发，在符合规划的前提下完全可以由用地方和土地权利人在土地市场中自由交易，无需政府通过征收来完成。 ?(2)对那些可以通过事后监督方式来进行土地管理的事项不再设置事前的行政许可，比如城市规划区内依法已经被规划为建设用