扶贫互助资金组织模式与绩效 - 工合国际会.docVIP

扶贫互助资金组织 林万龙 中国农业大学经济管理学院 1.导言缓解贫困，是绝大多数发展中国家所面临的共同挑战。而追求社会公平和共同富裕不仅是社会主义的本质，也是中国政府和全体人民一以贯之的奋斗目标。建国以来，特别是改革开放以来，我国政府开展的大规模的扶贫开发工作，取得了举世瞩目的成就；中国反贫困的成就也在改写着全球反贫困的历史。正是鉴于中国反贫困的巨大成就，国际组织和其他发展中国家对我国政府大规模减贫经验给予了高度评价。正如联合国开发计划署所指出的，“中国在全球千年发展目标中所做的贡献，给予再高的评价也不过分。如果没有中国的进步，整个世界在减贫方面从总体上说是倒退的”。 但是，也必须清醒地意识到，中国的农村反贫困工作也面临着一系列的挑战。特别是进入新时期以来，随着社会经济环境及扶贫形势的变化，中国的农村反贫困所面临的挑战日益巨大和明显。 首先，如何创新政府财政扶贫资金的使用机制、以提高政府财政扶贫资金的使用效率，适应日益市场化的农村经济环境？尽管在过去20多年中，中国政府在扶贫方面取得了巨大成就，但不可否认，当前中国政府财政扶贫资金使用的边际效益在递减，财政扶贫投资的边际效益大幅度下降。另一方面，中国财政扶贫资金的使用以及大量农村公共服务的提供，长期以来一直采取自上而下的供给机制，扶贫项目和农村公共服务的选择权主要体现在基层政府及其职能部门，农民的需求缺乏有效的表达机制，同时对财政扶贫资金和农村公共服务的供给缺乏有效的监督机制，由此不利于提高财政扶贫资金的使用效率。综上所述，迄今为止的财政扶贫机制与扶贫理念，在经济上，越来越难以适应市场经济环境；在政治上，造成了贫困社区治理结构的单一；而在可持续发展上，则难以培养贫困社区与贫困农户的自我发展能力与机制。其最终的后果，则是降低了财政扶贫资金的使用效率。 其次，如何增强小额贷款扶贫的可持续性，并使小额贷款服务能更好地实现贫困瞄准？迄今为止，中国的非政府小额信贷机构和项目达到300家左右。从中国小额信贷的实践来看，中国的非政府小额信贷面临着自身的可持续性和覆盖农村贫困人口二方面的挑战。在自身的可持续性方面，在300家左右的小额信贷机构和项目中，能正常运行的不到五分之一。目前真正能达到操作可持续性的机构屈指可数，能达到财务可持续性的机构（即剔除补贴后，利息和其他收入可以补偿操作成本，呆帐损失和按市场利息率计算的资金成本）更是微乎其微。不少小额信贷机构面临严重的挑战，贷款资本金在不断缩小。中国的小额信贷还面临着能否扶贫和能否惠及最贫困人口这样一个重大的问题。现有的调查发现，中国部分小额信贷项目的瞄准目标已从贫困地区的贫困户、中等偏下户上移到中等偏上户和富裕户（刘西川、黄祖辉、 程恩江，2007；黄祖辉、刘西川、程恩江，2007）。所有这些都表明，在小额信贷扶贫方面，需要有模式与机制的创新，以应对新时期剩余贫困人口的脱贫问题。 再次，如何在增加贫困农户收入的同时，促进农户的自我发展与互助合作能力从而实现贫困农户的能力脱贫和建立起一种有效的农村反贫困合作机制？贫困农户在市场中的脆弱性决定了其发展冲动的微弱性。除了外部支持（如政府）外，通过农户之间的联合互助来放大其发展冲动或能力，在我国农村特别是贫困农村是一个重大课题。现在所说的贫困已经不仅仅是收入的不足，而更多地表现为贫困人口自身潜在能力的低下。只有解决了这个问题，贫困地区才可能有真正意义上的发展，才能真正实现开发式扶贫的方针，帮助贫困农户步入发展轨道。而在目前农村开放式的社区结构和农民分化日趋明显的背景下，指望完全通过政府的行政传导或者完全不需要政府的任何介入来完成农村反贫困工作，都是不现实的。如何适当地发挥政府、社区组织、农户的各自优势，建立起一种有效的官民合作、贫困群体合作以及社区主体间的合作机制，可能是问题的关键。这也对反贫困的理念创新提出了新的挑战。 综上所述，中国的农村反贫困在财政支持机制、金融服务模式以及贫困农户的生产组织方式方面都面临着一些挑战，需要有所创新。 与这些挑战相呼应，从2004年开始，在我国的若干地区开始了使用财政资金或国际金融组织资金开展社区基金和互助资金的试点，包括全国部分省开展的贫困村村级发展互助资金试点、世行支持的农村社区滚动发展资金运作模式试点（TCC5项目）等。另外，金融监管部门也正在开展资金互助社等金融合作组织试点。这些试点，均建立了具有互助性质的组织来开展农村金融服务或者扶贫工作。 这些不同模式之间既有一定的共同点，也有各自的特色。其中，中央扶贫部门和财政部门自2006年起正式开展的“贫困村村级发展互助资金”试点是目前试点范围最广、试点影响最大的一个试验。2006年6月，国务院扶贫开发领导小组办公室、财政部下发《关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》（国开办发[2006]35号），