禁牧政策僵局的演化及政策暗示基于宁夏盐池农村观察.PDFVIP

　　柴浩放等 :禁牧政策僵局的演化及政策暗示 :基于宁夏盐池农村观察 : 禁牧政策僵局的演化及政策暗示 基于宁夏盐池农村观察 □柴浩放 　李青夏 　傅 　荣 　左 　停 　　内容提要 :宁夏盐池的实地观察发现 , 自上而下的禁牧政策在实施了多年之后正逐渐走向式 微 。从政策实施第一线的主客体互动入手可以清晰地看到禁牧政策逐步变形的轨迹 。现存的禁 牧僵局为草场资源等 “公共池塘资源 ”治理问题提出多种政策暗示 , 以社区为主导的草场资源管 理应逐步引起重视 。 关键词 :禁牧僵局 ;草场资源管理 ;政策暗示 ;社区 一 、引　言 随着环境问题的日益突出 ,各国政府正逐渐成为环境产品的重要提供者 。中国政府也逐年加大环境 建设的投入力度 ,其中较典型的是投资巨大的 “退耕还林 ”等生态建设工程 。但在政策实践层面 , 以退耕 还林为代表的林业建设和以封山禁牧为代表的草地保护的实施效果出现了巨大反差 :前者广受农民欢迎 , 而后者阻力重重 。 事实上 ,为应对草场严重退化态势 ,近年来 ,封山禁牧作为一种比较极端的生态保护措施迅速取代传 统的 “以草定畜 ”、“划区轮牧 ”等较温和的草场管理制度并在全国铺开 。截至 目前 ,宁夏 、北京 、河北 、内蒙 古 、陕西和青海等 6省份发布了全面封山禁牧的决定 ,而全国共有 25个省份的 1100 个县全部或部分实施 ① 了封山禁牧 ,范围达 67 万多平方公里 。 宁夏盐池作为禁牧政策试点县之一 ,于 200 1年实施了全面禁牧政策 。因此 ,这一政策在盐池地方层 面的演化过程具有一定的标本意义 。据实地观察 ,盐池的禁牧政策经过最初阶段自上而下的酝酿 、发动及 强力实施之后正日渐走向式微 。本文将基于对盐池的实地观察 ,尝试从禁牧政策实施第一线的主客体互 动入手剖析政策逐步变形的原因 ,并探究其暗含的政策含义 。 二 、禁牧政策僵局的流变 盐池实行完全禁牧以来 ,当地政府和农民之间开展了长期重复博弈 ,消耗了大量的人力 、物力 、财力 , 双方最终均做出了一定的妥协 ,从而在新的条件下达成协调均衡 。时至今 日,禁牧政策实际上已处于一种 僵局之中:偷牧是公开的秘密 ,各方均心照不宣 。而且经过禁牧方和农民多年角力 , “夜间偷牧 ”已经取得 了一种半合法化地位 。禁牧也已经不再是铁板一块 ,在基层表现出相当的弹性 ,这种弹性不仅表现在空间 和时间上 ,并且还会随着上级政府官员巡查的力度和频度而在一定期间内波动 。在整个重复博弈过程中 , 不同层级政府间、农民与禁牧一线的基层政府间产生了多维的互动关系 。并伴随禁牧政策的实施推进 ,这 ( ) ( ) 　本研究获得加拿大国际发展研究中心 IDRC “中国高等教育中参与式学习和课程体系建设研究 ”编号 : 102009 - 00 1 项 目资助 ① 人民日报 , 2007 - 06 - 29 — 93 — 《农业经济问题 》(月刊 ) 　2009 年第 1期 　　 一政策在农村社区内亦有一些丰富的产出。 ( ) 一 禁牧政策僵局的形成 最初 , 由于上级政府的强力发动尤其是将禁牧的内容列入基层政府与上级政府间的政治承包责任制 中 ,禁牧政策的政策效力得到极大的强化 。从压栏以及防止偷牧等方面看 ,禁牧政策在实施的初期都是相 当成功的。根据盐池县畜牧局的统计数据 ,禁牧一年