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论我国流域管理体制的法律完善 摘 要 流域水资源管理是人们科学、有效地开发、保护、利用水资 源而建议的适应流域自然特性的一系列管理制度。制度是影响流域复 合系统管理最为有效、最为活跃的因素，而法律制度的构建是流域管 理制度完善和创新的根本要求和基本内容。流域水资源管理的目标是 追求水资源的可持续利用，以流域为单位实行一体化管理，合理配置、 调整和平衡不同层次的利益主体的水资源利益和社会经济利益。因 此，在立法上理清相关法律关系，以流域水资源统一管理体制的建立 为切入点，制定综合性的 《流域水资源保护法》，并根据各流域的特 点和存在的法律问题，因地制宜地制定专门法规、规章。 关键字 水资源,流域,管理体制,流域水资源保护 一、我国流域管理体制的现状 (一)我国流域管理体制的历史发展 我国历史上各个朝代的中央政府，都组织管理治水工作，设置 官或设立主管水利的机构，对于主要江河的治理与管理，设有专门的 官员和机构；同时，指定沿河地方官员兼管河务，明确地方对河道管 理与防洪方面的责任。例如“隋唐设水部，明清设置都水司主管水利； 民国初期，水利事业分属内务和工商两部。1927年政府内设水利建 设属建设委员会，农田水利由实业部管理，河道整治由交通部主持。” 1 11947年成立水利部。上述都是按行政区域进行管理，并没有着重 的流域性管理，当然也就没有流域管理的体制的确定。 2 1988年《水法》确立了对水资源管理的统分结合制度。主要集 中在用水管理体制上通过取水许可制度的实施基本上做到了统一规 划、统一调度、统一水质水量标准、统一发放取水许可证和征收水费， 在水资源管理上还存在着用水过程中的取 、用 、排水的各个部门 的分割管理，同时，在流域层次上的管理还非常薄弱，关于水资源流 域管理的还没有形成一个全面、统一、明确的认识。 2002年《水法》建立了新的水资源管理体制，强调统一管理， 实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。水资源统一战略规 划，各级政府机关职能部门，按上级政府要求，协助水行政主管部门 管理，县级政府以上的水管部门具体负责本区域的具体事项。2002 年《水法》特别强调了水资源的统一管理，废除了1988年《水法》 3 统分结合管理体制，首次确定了流域管理机构的法律地位和职权， 这是符合水自然管理规律的。 1 杨桂山等著, 《流域综合管理导论》,科学出版社,2004年2月版.第54页。 2 1988年《水法》第九条规定: “国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。国务 院水行政管理部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院其他相关部门按照国务院规定的职责分工，协 同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他部 门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理。 3 我国 《水法》十二条规定;“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院 行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规 规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民水行政主管部门按照规 定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。” 2 目前我国流域管理机构对国务院水利部负责统一监督管理工作， 地方人民政府负责本区域的监督管理工作，水利部在国家重要流域设 立流域管理机构具体负责本流域法律法规授权的职能，二者权限并没 有明确的划分，同时流域管理机构和地方政府的行政关系也没有进行 明确规定。 （二）我国流域管理的相关立法 我国没有制定统一的流域管理基本法，涉及流域管理的法律法规 也对散见于各个水部门制定的法律规范中。 这主要表现为: 《宪法》明确水资源是国家所有即全民所有，国 务院代表国家进行统一管理，这也为其他法律制定提供理论依据；《环 境保护法》是我国环境保护的基本法，大多数是对各种自然资源保护 的基本规定，涉及具体内容的很少，只是提供环境保护的法律依据， 对于流域管理并未提及；2002年《水法》是我国水资源保护体系的 核心，“以建立节水型