“大部门制”前瞻.docVIP

“大部门制”前瞻 　　“抓紧制定行政管理体制改革总体方案”――在中共十七大的报告中，这个表述赫然在目。 中国政府机构改革何去何从，将成为各方关注的焦点，而“探索实行职能有机统一的大部门体制”，更引发国内外诸多猜测。 　　2007年11月13日至15日，第四届“中欧政府管理高层论坛”在北京召开，国务委员兼国务院秘书长华建敏等高层官员出席。这次论坛围绕“行政管理体制改革和提高政府效能”展开，其研讨内容更像是对未来政府改革的思想“预热”。 　　该论坛的六个议题，包括政府职能转变与解决民生问题、政府机构设置与改革、推进依法行政及建设法治政府、政府绩效管理与提高政府效能、行政问责制与政府执行力、电子政务及政务公开等，几乎涵盖了“行政管理体制改革”的所有领域。 　　在论坛致辞中，华建敏指出：“必须清醒地看到，与经济社会发展的要求相比，中国现行行政管理体制还有诸多不适应，必须按照中共十七大报告的要求，加快推进改革。”这显示中国的行政管理体制已全面提速。 　　 　　机构改革路径 　　 　　在“行政管理体制改革”中，政府机构改革最为瞩目，也最为核心。 　　一般认为，“转变政府职能”就是要推进“政企分开，政资分开，政事分开，政府与中介组织分开”。这无疑是最为基础性的工作。对于脱胎于计划经济体制的中国而言，要实现政府向“公共行政”转型，必须对现有政府机构进行有效整合；而政府职能转变的结果也必须在机构改革中体现，否则“转变政府职能”就可能沦为“口号”，变成“空话”。 　　“政府机构改革是未来行政管理体制改革的重点和难点，转变政府职能与政府机构改革相辅相成。如果政府机构改革不到位，转变政府职能也很难。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为。 　　在此次高层论坛上，部分因为机构改革本身的敏感性，部分缘于改革方案并未定盘，中国的高层官员并未给出具体的机构改革设想。但从相关官员的讲话中，也可窥见机构改革方案的脉络。 　　国家行政学院常务副院长姜异康在论坛主题报告中，以“优化政府组织结构”为题，提出了??国政府机构改革的四个重点内容： 　　其一，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的“大部门体制”，健全部门间协调配合机制，规范垂直管理部门和地方政府的关系； 　　其二，精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题； 　　其三，合理划分中央与地方的事权和财权，明确不同层级政府的职责权限； 　　其四，健全机构编制管理与财政预算管理相互协调、相互制约的机制，完善政府组织法律体系，实现政府职责、机构、编制的科学化、规范化、法定化。 　　这四个方面的内容，无疑属“大部门制”最给人以想像的空间。而在国家行政学院教授竹立家看来，高层决策者明确提出实行“大部门制”，其核心要义不是要增加政府部门和机构；恰恰相反，未来政府各部门的职能必然要整合，主要的任务还是裁减政府机构和人员。 　　“目前国务院有28个部委，加上国务院直属局和直属机构等，共有66个部门。未来要建立职能有机统一的‘大部门制’，不能仅仅局限于现有28个部委，要在66个部门范围内统筹考虑。”竹立家认为。 　　但是，也有专家认为，考虑到中国政治体制改革的现实，拟议中的中央政府机构改革方案“并不会是一个变动很大的方案”。正如十七大报告所说，“大部门制”是要“探索实行”，并非全面实施。 　　 　　整合与精简 　　 　　自1978年改革开放以来，中国已经进行过５次政府机构改革。其成败得失见仁见智，但是以机构改革推动“政府职能转变”，一直是历次改革的核心。即将进行的第六次机构改革，必然要以准确界定政府职能为前提，实行“大部门制”更是如此。 　　据记者了解，国务院已于去年初成立了深化行政管理体制改革联席会议，并下设若干工作小组，从事有关改革的调查研究和政策制定。但相关的工作进展和调查结果依然处于高度保密状态，新一轮机构改革方案如何有效吸收公众意见，依然是一个有待解决的问题。 　　在学界，有学者基于理想的设计，提出了对未来“大部门制”的具体设想。中央党校学者周天勇在提交给前述论坛的论文中，总结了近年来学界对机构改革的理想方案。 　　在周天勇看来，最理想的国务院机构改革方案是，除了外交部、国防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向“大部门制”过渡。 　　比如，可考虑整合石油、电力、煤炭、核能、现有电监会等，建立大能源部；整合区划、规划、建设、国土资源等部门，新设国土建设部；整合现有农业、粮食、林业等部门，建立大农业部；整合交通、铁道、航空、公路、水运、邮政等，建立大交通部等；整合文化、广播影视、新闻出版、体育、旅游、文物、社科基金等部门，建立大文化部等。 　　周天勇还建议，为强化改革的统筹协调，打破部门利益格