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民生建设时代诉求和其优化路径 　　收稿日期：2013-03-21 作者简介：陈 朋（1979-），男，湖北黄冈人，中共南通市委党校法政教研部主任，副教授，博士，江苏南通 226007 *本文为上海市哲学社会科学规划课题“基于政府信任的社会管理模式建构研究”（批准号2013BZZ001）的阶段性研究成果。 [摘 要]改善民生日渐成为社会建设的重点任务和经济发展的落脚点。十年来，民生建设能够不断前行，同执政党对他的认识不无关系，正是当前所处的大变革的特殊时代促使执政党对民生的认识由“自发”不断走向“自觉”。质言之，形成新的经济增长动力，妥善应对转型社会、风险社会和网络社会的同步来临给社会公共安全带来的极大挑战，巩固党的执政地位，提升官民互信，共同构成了民生建设的时代背景。当前民生建设之所以成为一个“问题”，主要源于不够健全的公共财政体制、“压力型政府体制”和“央强地弱”的基层治理体制等多重因素。做好“顶层设计”，调整完善“四大结构”，坚持民主促民生，积极发挥社会组织的正能量，是民生建设可行的优化路径和拓展空间。 [关键词]民生；民生建设；社会公共安全；合法性；压力型政府体制；顶层设计 中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）01-0032-08 民生，是人民之生存和发展所必须，自古与“国计”相提并论。在经济社会快速发展的当前，改善民生日渐成为社会建设的重点任务和发展经济的落脚点。作为对这一重大现实问题的回应，新世纪之初研究者就发出感慨，“民生是中国共产党一切工作的根本出发点和归宿，解决民生问题是实现社会稳定与和谐的前提”[1]。检视已有研究，研究者关注颇多的是民生的基本内涵及其面临的突出问题，随之在此基础上提出应对举措。作为一个重大现实问题，对民生建设的这些问题展开思考无疑极其重要，但是对民生问题过于抽象化的研究，并不利于形成研究共识和实践推动。实际上，作为对民生建设议题的关注，亟需研究者予以深究的是：为什么当前如此高度重视、高度关注民生？在取得积极成效的同时，民生建设又为什么成为一个“问题”？产生这些问题的体制症结何在？作为对这些现实问题的关注，从哪些路径入手可以优化民生建设？ 一、风雨兼程的十年民生：一个简约的绩效回顾 当前，改善民生已成为执政党的一项重要任务和重大关切。然而，面对这个重要议题，人们在理解的时候还过于宽泛，并基于这种宽泛的理解去开展改善民生的工作。一些地方把许多本来不属于民生范畴的事情都算作民生，比如，有的借“民生”支出的名义，把建设城市豪华广场、高速公路、高铁、大剧院、博物馆、音乐厅、歌剧院等都看作是民生，其理由是这些事情都同群众的生产生活有关。还有的地方甚至把改善投资环境也当作民生。这样一来，改善民生几乎等同于经济建设。当人们把民生当成一个好用的“筐”，将很多原本不是民生的东西都往里面装的时候，各种危害就随之产生了――这正是不少形象工程、“面子工程”出现的重要原因。更重要的是，大量的公共资金会遭受挤占，真正需要的民生投入不得不减少，甚至产生大量债务，进而延误真正的民生建设。 因此，对于民生的理解不能过于宽泛。一般而言，“所谓民生，主要是指民众的基本生存状态、民众的基本发展机会以及民众的基本发展能力，等等。显然，狭义上的民生概念能够同具体的民生政策有机结合起来，易于操作。我们平时所使用、能够同具体社会政策接轨的民生概念就是狭义的民生概念。”[2]基于此，民生有两个重要特征：首先是生活消费性，只有同民众基本生活状态直接相关的、能够为民众直接消费、直接享有的才属于民生；其次是基础保障性，这主要是针对高档文化娱乐性的公共设施而言，保障和改善民生主要是侧重对民众基本生存底线的保障，以帮助社会成员抵御可能遇到的社会风险，即“兜底”。 如果用“3+2”来表述民生的话，那就是“3”――社会保障、基础教育、公共卫生，“2”――就业保障、住房保障。借用这个框架来回顾“十一五”时期的民生建设，客观而言，其积极成效不容否认。 社会保障方面：初步建成了以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、优抚安置和社会慈善在内的社会保障制度。“目前，低保制度实现城乡全覆盖。农村五保供养实现由农村集体互助共济向以财政保障为主的历史转型。城乡医疗救助制度全面建立，重特大疾病医疗救助开始试点。”[3]截至2011年末，全国共有2277万城镇居民、5306万农村居民享受了最低生活保障，基本医保已经覆盖96%的人群。教育方面：全面实行了城乡免费义务教育，国民平均受教育年限达9年以上，高等教育大众化水平进一步提高。2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的4%以上。公共卫生方面：截至2011年底，全国共有医疗卫生机构95万个，卫生技术人员620万人，执