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土地制度改革余地有多大? 　　社会各界在土地制度问题上长期存有争论，如何认识农村土地的性质，农民需要什么样的土地权利，土地产权要不要改？即将展开的新型城镇化建设将使土地问题更加凸显 主持人：《中国经济报告》记者 吴思 嘉宾： 孔祥智 （中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师，党委书记兼副院长） 叶裕民 （中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，城市规划与管理系主任） 吴必虎 （北京大学城市管理学院城市与区域规划系教授、博士生导师） 农地制度的利与弊 《中国经济报告》：在当前土地制度下，在不改变耕地性质的情况下，农民只拥有土地流转的自由。但这种制度导致了效率低下等一系列问题。如何评估现行农村土地制度的绩效？ 吴必虎：1949年以后，中国农村土地制度经历了以下几个过程：立国之初政府把土地分给农民，但不久之后开始推行集体化，直到1978年，土地从人民公社的大集体到生产队的小集体都是集体所有制的形式。这样的制度缺乏激励。直到安徽闯关实行大胆的土地改革、包产到户实验，邓小平认可后才逐步形成规范的制度，1982年宪法正式将土地列为国有。 现在的农村土地制度本身是有问题的，从经济角度来讲，会造成土地生产力下降、农产品质量没有保障等问题；从政治角度来讲，农民土地权益受到侵害时没有法律保障，将造成社会危机。中国未来土地制度的改革势在必行。 孔祥智：很多人认为目前中国的土地制度还有很多缺点，如集体所有制主体不清晰、产权不明晰、生产效率低、农民利益被侵害等。这些问题确实存在，也都跟现行土地制度有关。但是现行土地制度最大的优点就在于，农民没有土地所有权因而不能买卖土地，所以作为集体经济组织的成员，他们永远不会失去土地的使用权。换句话说，这个制度是使农民不失去土地的制度。在这个优点的基础上，其他问题是可以逐步改进的。 新中国成立初期，土地改革以前都是私有制，一部分人不均等地占有土地，土地改革将土地均等化，均等化以后还是私有制。从理论上来讲私有制还会走到以前的循环，部分农民因为各种原因把土地卖掉，而重新沦为“无产者”。如果中国没有集体化的过程，建国到现在一定会有相当一部分人失去土地，变成以前的贫雇农。可以看到，中国几千年封建王朝更替都是因为土地问题，都无法避免土地被卖掉进而被兼并导致一部分人失去土地的结果。因此，中国经过集体化、公社化以后，农村改革没有退回到私有制，这是一个重大的历史进步，是非常正确的选择，并且在当时的情况下退回到私有制也是不可能的。 吴必虎：大部分质疑土地私有的理论依据在于，土地私有后，农民因为各种各样的原因把自己的土地卖掉而最终流离失所。从中国两、三千年的历史来看不存在这种假设。土地私有不会导致土地兼并，政治腐败才导致土地兼并，而且土地兼并以后导致农民造反，进而产生一个新政府，新政府发现农民会造反，所以又把土地还给农民，这是历史上的模式。 “长久不变”应具体化 《中国经济报告》：在明晰农村土地产权方面，现行政策是土地承包经营权长久不变，但社会各界有许多争论，除了土地私有化以外，还有以永久的使用权代替所有权、国家与农民按比例共同所有等多种观点，应该如何理解农村土地产权问题？ 叶裕民：农村的产权制度改革中，我不赞成私有化。在集体所有权下，承包权属于农民，在正常承包下没有问题，当有大企业主欺负农民的时候，所有者就应该与之谈判。单个农民力量很弱小，因此完全的土地私有化在中国不一定合适。 可以延长土地的承包期，当土地使用权再转让时可以延长转让期限，新进入农业投资的人包括农村种田大户以及进入农村的工商企业，承包期限较长的条件下可以做一个较长远的投资规划。但不是无限长的承包期变为私有制。延长使用权并不等于所有权，所有权几乎是对这个权利的最终控制。 孔祥智：农村土地的产权是很清晰的，就在农村社区。社区成员就是土地的联合所有者。现在的问题在于，十七届三中全会提出“长久不变”，“长久不变”怎么办，和“三十年不变”有什么关系？这就涉及到社区成员身份问题。如果社区成员身份确定就理应享受土地的使用权，而失去社区成员身份，不仅仅是失去土地，还有集体资产的分配权，因此很多人不愿意。当第二轮承包的三十年期限到期以后，是打乱重新分，还是延续不变？我们初步的想法是重新分配一次，“长久不变”的期限在法律或政策上应该明确，比如50年或70年。 吴必虎：这几种情况在中国一些地区都有实践。延长土地使用期，世界上很多国家都是这么做的，比如说澳大利亚，土地是英国女王而不是澳大利亚政府或国民的，这叫做“名义拥有”。延长土地使用期本身实际上是承认其对土地的处置权。只要延长使用权到100年或150年，就会成为土地民有的一种形式。我的建议是，对还在农村种地